監督公開：人大權力的堅定選擇

歲末年初，正是各級人大常委會謀劃新的一年監督工作的關鍵時期。監督公開又一次為公眾所關注。監督法實施兩年的實踐告訴人們，監督公開的制度資源沒有用好用足，監督公開的“短腿”需要拉長。從更高層次來說，人大行權信息應當向公眾開放，公民和社會組織能夠方便地獲取相關的信息。

監督公開源于豐厚的實踐積累

2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的監督法明確規定，監督公開是人大常委會行使監督職權的一項重要原則。

監督法關于人大常委會監督公開的制度設計并非一時心血來潮，它整合并提升了全國人大和地方人大履職公開的成功經驗。近年來，全國人大、地方人大及其常委會在信息公開方面進行了積極的探索和實踐。

從實踐來看，人大信息公開比較成熟的方式大體上有三種。首先，媒體報道。電臺、電視臺、報刊依法刊播人大及其常委會會議情況，如有關工作報告、決議決定、審議發言、質詢等資訊。全國人大、省級人大會議，還有一些市、縣人大會議，電視臺、電臺實現了對會議現場的全程播報。人大常委會行使監督職權公開報道的信息越來越多，也越來越精細。

其次，互聯網傳播。始于1999年的“政府上網工程”為人大工作公開開辟了新的渠道。目前，全國人大常委會辦公廳建立了中國人大網，省級人大常委會和部分市、縣級人大常委會先后建起了門戶網站、網頁。據不完全統計，2006年全國各級人大公眾網站已近300個，短短5年時間增加了15倍。人大利用網絡媒體、門戶網站使公開化的程度和范圍有了實質性擴展，體現了一種更為強勁的開放。2005年，紅網領媒體之先，公布湖南省級預算執行審計工作報告時，有200余家新聞媒體和網站遙相呼應。這些網站快捷、權威地向社會發布了人大及其常委會行使立法、決定重大事項、監督、任免職權的信息。有的網站還進行了圖文直播。浙江等省的人大門戶網站對人大及其常委會會議進行了直播。

2006年3月，中國人大網對十屆全國人大四次會議開幕會、閉幕會、新聞發布會等進行了10場直播。此前，中國人大網對全國人大常委會關于個人所得稅法工薪所得減除費用標準聽證會、勞動法執法檢查報告會等進行了直播，對常委會會議審議發言進行了摘錄刊登。一向打上“秘密”標記的全國人大常委會組成人員的審議發言2006年也在中國人大網公布，這是前所未有的。

再次，公報刊載。人大行權情況及資料在人大常委會公報中刊載，有的地方公民可免費索取常委會公報等。

在人大信息開放步伐和公開平臺建設不斷加快的情勢下，人大監督公開順勢而生。以審計報告公開為例，2004年7月，四川省審計廳長李高偉在四川省人大常委會會議上作的審計工作報告在媒體公開，該省15個省直部門存在財政資金使用或管理方面的問題第一次被陽光照射。2005年5月，湖南新聞媒體在第一時間報道了該省審計工作報告內容。此后，審計公開從全國到地方各省，呈現出上下聯動的趨勢，審計工作報告為監督法對審計報告及其審議意見、政府對審議意見研究處理情況公開的制度安排提供了實證基礎。

這些公開方式在實踐中逐漸走向成熟，為人大監督情況的穩健公開提供了路徑。監督法部分規定還超越了實踐經驗，具有一定的前瞻性。比如說，對聽取和審議專項工作報告公開的設計幾乎是要求全程公開，從年度計劃、報告內容，到審議意見，再到審議意見的處理等，都應向社會公布，在以往的公開案例中未曾有過。

近年興起的公民旁聽人大及其常委會會議在一定程度上體現了人大履職開放。北京市等地人大常委會允許公民通過預約可持身份證自由旁聽，顯示了人大行權公開的良好發展勢頭。

這些公開的經驗為地方立法所汲取，比如說，2008年11月通過的浙江省各級人大常委會監督條例規定：“常務委員會舉行會議時，可以邀請公民旁聽，也可以采取實時報道的方式，公開行使監督權的情況。”

人大監督讓人民知情

公開原則為人大行權的公開提供了豐富的制度資源，也回應了公民對人大信息公開的訴求。監督公開在保證公眾對人大監督知情權的同時，促進了人大監督不斷增強實效。

人大信息公開是尊重人民知情權的應有之義，很顯然，這一充滿民主、開放色彩的制度設計，無疑標示著我國民主政治的發展和人大行權觀念的重大轉變，意在督促各級人大常委會更加關注監督效能、更加珍惜手中的監督權。

監督法通過后，全國人大機關、地方人大機關很快出臺了貫徹實施監督法若干意見，明確提出監督公開的內容、方式和要求。北京市、廣東省、四川省、江蘇鹽城市、浙江金華市和蘭溪市等地，特別制定了人大常委會行使監督職權的情況向社會公開的具體辦法。2008年，上海市人大常委會修改后的議事規則新增一項規定，人大常委會審議意見要向社會公開。

2008年11月通過的浙江省各級人大常委會監督條例第五章專門規定了“監督的公開”，按照監督法的規定，對監督公開的事項、程序、方式、職責等予以細化。比如說，該條例規定，人大常委會監督公開的途徑為：常委會公報或者其他公開發行的刊物，常委會機關的網站，報刊、廣播、電視、新聞網站等新聞媒體，召開新聞發布會或者記者招待會和其他途徑。

“它將使我國人大和人大常委會的監督扎實地奠基于人民監督的基礎之上。它將開辟我國代表制民主與參與式民主緊密結合的新型民主時代?！闭绫本┐髮W法學院教授姜明安所言，監督法規定的監督信息向社會公開的制度和最近一些地方省市人大常委會制定的監督信息公開的具體辦法，對于完善我國現代民主監督機制具有非常重要的意義。

隨著監督法的實施，北京市、四川成都市、浙江溫州市、湖北枝江市、甘肅岷縣等地的人大常委會紛紛首次公布2007年監督工作計劃。黑龍江省、湖南省人大常委會等公布了2007年執法檢查計劃，西安市人大常委會公布了審議意見。

2008年，浙江溫嶺市人大常委會首次將市人大常委會審議的財政決算的報告、審計工作報告以及相關審議意見在溫嶺人大網和溫嶺新聞網上全文公布，并在《溫嶺日報》上發布公告。此外，溫嶺市政府關于2007年度政府非稅收支管理情況的匯報以及市人大常委會財政經濟工作委員會關于2007年全市決算的審查報告等報告原文也在溫嶺人大網上同步予以公開，受到了社會各方的好評。

2008年4月，十一屆全國人大常委會委員長會議對外公布了全國人大常委會2008年工作要點和立法工作計劃、監督工作計劃。公之于眾的監督計劃，讓人民知曉全國人大常委會加強和改進監督工作的具體“動作”。

作為增強人大監督的針對性、擴大公民在地方人大監督中有序參與的積極措施，江蘇南京市，浙江溫嶺市、青田縣、三門縣、慶元縣、溫州市龍灣區等地向社會公開征集2009年人大常委會監督工作選題。

種種跡象表明，對人民知情權的尊重，正在成為人大行使監督權的基本姿態。監督公開作為一個原則載入監督法，這就使人大常委會監督公開納入了法制軌道，保障公民對人大行使監督職權的知情權和參與監督的民主權利。

制度分析原理告訴我們，任何一個公共權力機構，社會的外在政治壓力是其公正有效運作的重要保障。公開本身就是一種推動力，人大監督內在的法定威力與監督公開的輿論動力融為一體，必將產生法治的合力。從這個層面講，監督法關于監督公開性的設計毫無疑義是中國民主政治發展的重大制度創新。

堅定而自覺地推動監督公開

相對于人大常委會行使監督職權的七種方式，踐行監督公開本身程序簡單、操作容易、成本很低，理應是一件輕而易舉的事情。但是，兩年來的實踐告訴人們，地方人大重監督、輕公開，重權力、輕義務等現象還不同程度地存在，人大常委會監督公開與法律要求，與公眾對政治信息透明化的需求尚有不小的差距。

主要表現在：地方人大監督信息對媒體的開放有限，一般只允許特定的少數媒體采訪報道；媒體刊播的內容多為一些動態信息，公開的內容不全面；人大網站、網頁建設滯后，上網內容信息量不多，更新速度慢；公報發布的范圍較小，絕大部分還是內部資料，很難進入公共視野。一言以蔽之，監督公開的制度資源沒有用好用足，監督公開的“短腿”需要拉長。

2007年7月，全國人大常委會辦公廳向社會公布了全國人大常委會組成人員和列席人員關于中央決算報告、審計報告、有關專項工作報告和執法檢查報告的審議意見。全國人大常委會辦公廳有關負責人表示：“這是全國人大常委會貫徹執行監督法的規定，嚴格履行法定義務的體現?！?/p>

按照監督法的要求，人大常委會將監督工作向社會公開，是不可推卸的法定職責、法定程序和法定義務，依法應向社會公布而沒有公布，就是違法行為，公民和組織可以提出批評，本級人大代表、本級人代會、上級人大及其人大常委會應當予以督促，必要時可以依法動用監督手段。對此，相關的人大常委會還必須采取補救措施，依法公布監督工作，或糾正失實監督信息。

2008年3月，吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會第一次會議上的講話中指出，程序也是法，人大工作一定要按照程序走，不能怕麻煩，人大工作在程序上要做到無懈可擊。彭真同志曾經說過，“民主就不能怕麻煩”。各級人大常委會應以主動的姿態，把法定的義務性要求轉化為積極公開的動力，通過大量精細的工作，堅決果斷地落實監督法關于監督公開的原則和具體規定。

浙江省各級人大常委會監督條例賦予公民和組織查詢人大監督信息的權利，“公民、法人和其他組織可以向常務委員會查詢依法應當公開的監督工作有關報告和信息資料”。這一規定開全國之先河，頗具創制性，可以為各級人大常委會借鑒。

公開和透明是監督法確立的重要原則，也是發展社會主義民主政治的必然要求。作為最高監督層次的人大監督，必將催生更強勁的監督力量。