美國金融評估管理體制（上）

[摘要]當前愈演愈烈的金融危機正在引起社會各界的反思。從評估行業角度來說，評估特別是抵押評估歷來與金融危機有著千絲萬縷的聯系。在本輪金融危機中，由于此次危機產生的復雜性和多因素，評估并未被指責為主要禍首。但20世紀80年代美國儲蓄和貸款危機中，評估卻不折不扣地被視為主要原因之一，并由此開始了美國對金融評估的管制時代。本文敘述了美國金融評估管理體制的建立背景和主要內容，對在當前經濟形勢下加強金融評估管理的重要性，特別是構建符合中國國情的我國金融評估管理體制具有重要的借鑒意義。

一、美國金融評估管理體制建立的背景

(一)美國評估業長期實行自律管理

長期以來，美國評估業與律師業、會計師業等被視為自由職業。評估師屬于傳統意義上的專業人士和自由職業者。政府對包括金融評估在內的評估業幾乎不進行任何干預，主要是通過評估協會等非政府性質的評估行業專業組織進行自律性管理。在長期的評估業發展過程中，根據不同目的和不同領域的要求，美國評估界自發形成了為數不少的評估專業協會，這些協會中有綜合性較強的協會，其涵蓋的專業范圍跨越多個評估領域，也有側重于某特定資產領域或某一特定評估目的單一協會，其中影響較大的有美國評估師協會(AmBMCSD So-clety of Appraisel)、評估學會(Appraisal lnstitution)、國際估稅官協會(hternstmatocaonal Association of Assessing Officers)。美國農場管理人和農業評估師協會(Amerlcan Society ofFarm ManagersRural ApprsIsers)、獨立收費評估師聯合會(NatlonaI Association 0f Independent Fee Appraisets)等。這些專業評估協會在其各自發展的過程中，根據所側重領域分別制定了職業道德守則和評估執業準則，對所屬會員具有約束力，并分別制定了各自領域的專業人員資格標準。評估人員在執業中往往是通過展示其在所屬協會中獲得的專業稱號來表示其專業能力，以取得客戶信任。在這種以純行業自律為管理體制的背景下，美國評估業沒有統一的評估執業準則，也沒有統一的評估師資格標準。這一狀況正是美國20世紀80年代”儲蓄和貸款“危機后所建立的金融評估管理體系需要重點改變的。因此，美國金融評估管理體制建立之后，美國評估行業完全通過自律進行管理的方式在很大程度上得以改變。

(二)金融評估的特殊性

評估是種促進相關資產交易的專業服務。一般的評估業務是委托人與評估師之間的民事行為， 旦對評估產生爭議或評估服務給委托人帶來損失，受損害的一方(合同當事人、委托人等)完全可以通過民事訴訟解決爭端。如果合同當事人能夠證明評估師有過錯，評估師就需要賠償其損失。在這種情況下，可以通過對利益受損方的補償、賠償以及對評估師的處罰(主要是經濟處罰)實現評估服務的可持續發展，評估服務對委托人以外的第三人或社會利益也不會造成危害，所以，對評估行業無須實行嚴厲的特別管控措施(如行業準入，標準統一等)，這也是美國和多數國家長期對評估行業實行自律管理、政府不干預的依據。

然而，20世紀80年代美國的“儲蓄和貸款”危機徹底改變了人們對評估行業特別是金融評估的看法。評估與金融業有著不可分割的密切聯系，以抵押保證為目的的評估業務是各國傳統的評估業務領域之一，而抵押資產評估與一般的評估行為在影響力，后果等方面有著本質的不同。“評估在貸款審查程序中的主要作用是，證明資產的抵押價值足以避免借入者無法償還貸款時的貸款損失。”因此，抵押資產評估在維護金融資產安全、防范金融風險方面具有雙刃劍的作用：客觀操作且合理披露的不動產抵押評估業務，將有助于金融機構識別潛在風險，充分保障金融機構的利益；而不當操作且不合理披露的抵押評估，則會在很大程度上放大風險，給金融機構帶來重大損失。如果評估不當，一旦出現還款違約行為，銀行等金融機構作為放款人就可能無法從抵押品的變賣中得到足夠的風險保證。由于銀行等金融機構的特殊性，一旦經營失敗或遭遇重大風險，對金融秩序以及社會可能帶來很大的危害。特別是美國實行了儲蓄存款保險制度，相關儲蓄機構按照法律規定向聯邦儲蓄保險公司(FDIC)交納保費，一旦儲蓄機構經營失敗，出現無力償付存款的情形，就由聯邦儲蓄保險公司賠付。如果無力償付的儲蓄機構出現較多、聯邦儲蓄保險公司也無力賠付后，則需動用聯邦儲備基金依法補償。運用聯邦儲備基金就意味著用納稅人的錢來為金融機構的經營失敗“埋單”。因此，從這個意義上看，金融評估與一般的評估服務有著本質區別：金融評估中的不當行為危害的不僅是方當事人，而且可能會對整個金融秩序、社會秩序和全體納稅人的利益帶來危害。因此，對金融評估的監管應當予以特別管控。

(三)儲蓄和貸款危機的沖擊

20世紀80年代初，里根政府執政以后奉行自由經濟政策，積極推進后來被稱之為“去監管化”的改革措施。在金融領域，美國政府放松了對金融機構的監管，大量金融機構在沒有建立必要審核監督機制的情況下，盲目開展抵押貸款業務。由于當時評估業缺乏統一的評估準則和評估師資質標準，評估行業在職業道德、人員素質，執業水平等方面出現了一些問題，相當多的評估師對作為抵押物的不動產進行了不恰當的評估(往往是樂觀性的高估)，在出現無法還款處置抵押不動產的情況時，抵押物價值遠遠達不到評估值，造成銀行等金融機構貸款呆賬、壞賬大幅度增加，引發了一大批金融機構倒閉，從80年代中期開始爆發了由房地產泡沫誘發的金融危機。由于美國實行儲蓄存款保險制度，這場被稱為“儲蓄與貸款”危機的金融危機最終導致了400余家儲蓄金融機構破產，給聯邦儲備基金最終造成1000多億美元的損失。

用聯邦儲備基金賠付相當于讓納稅人為金融危機承擔責任，為此有關這場金融危機的爭論演化為一場政治博弈，美國國會專門就這場金融危機的原因，各方所起的作用進行調查。眾議院政府工作委員會(House Committee on Government Operatlons)于1986年9月形成了題為《評估問題對不動產抵押貸款，抵押保險和二級市場投資的影響》的調查報告。該報告在分析了金融監管部門和金融機構存在問題的同時，對評估行業存在的問題予以嚴厲抨擊，包括缺乏統一的執業人員資格標準，缺乏統一的評估標準，并認為不當評估和欺詐評估是促成金融危機并導致聯邦政時遭受損失的主要誘因之一。

這場金融危機促使有關各方對評估行業進行了“痛定思痛”的全面評價，也因此加強了以金融為目的的評估監管，《專業評估執業統一準則》(USPAP)就是在這個大背景下產生的。

(四)《金融機構改革、復原和實施法》(FIRREA)的制定和金融評估體系的建立

在綜合分析金融業存在問題的基礎上，美國國會于1989年制定了FIRREA，對金融行業進行全面整頓。鑒于金融評估領域存在的問題，該法第十一章對美國金融評估管理進行了重大改革，引進了聯邦政府監督，州政府注冊管理、評估行業協會制定準則、金融監管部門建立相應評估規則等內容，從而建立了獨具特色的美國金融評估體系，也在很大程度上改變了美國評估行業自律管理的局面。

二、美國金融評估管理體系

(一)概述

根據FIRREA第十一章，美國金融評估管理體系由民間，州和地方政府，聯邦政府三級構成，這三個層級分別從民間行業自律管理、聯邦和各州監管以及聯邦金融機構監管部門的角度對評估業進行職能管理，形成 個有機的不動產。評估和評估師管理體制：

民間組織評估促進會設評估準則委員會和評估師資格委員會，為不動產評估的實施和報告制定最低標準，為注冊評估師設立最低資格要求：

各州負責對評估師進行注冊和許可，包括制定教育和經驗要求(這些要求至少應當符合評估師資格委員會對注冊評估師的資格要求)，監督評估師遵守評估準則。

聯邦儲備體系(FederaI Reserve System)、聯邦存款保險公司(Federal Deposit INsu raRce Corporatlon)、貨幣監理署(Office of the Comptroller of the Currency)，儲蓄管理局(Qffice of Thrift Supervision)和國家信貸管理局(Natlonal Credit Union AdmIni：stratlon)(以下統稱為“聯邦金融機構監管部門”)為所轄金融機構制定評估要求，并監督金融機構遵守這些評估要求。

評估分會主要負責監督和審查各民間、州和聯邦組織與第十章有關的工作，監督和協調參與管理評估和評估師的有關各方的職能。

美國金融評估管理體系中各相關主體結構圖如下。

(二)美國金融評估管理體制中各方主體及其職責

1 評估分會

為適應金融評估管理需要。FlRREA法在聯邦金融機構檢查委員會(Federal FinancialInstituions ExamInation council)下設立“評估分會”(AppraisaISubcommittee)，作為主要的聯邦部門，對不動產評估業監督體制中的其他組織進行監督。評估分會有6位理事會成員和7位工作人員，理事會成員由組成聯邦金融機構檢查委員會的5大聯邦金融機構監管部門負責人和住房與城市發展部的負責人委任。

(1)評估分會主要職責

監督各州制定的有關注冊評估師和許可評估師資格的條件，包括有關專業責任規范；

監督聯邦金融監管部門在其各自管轄范圍內制定的涉及聯邦交易的評估準則，并確定必須由注冊評估師和許可評估師從事的涉及聯邦交易評估業務的范圍；

為獲得各州注冊或許可，有資格在涉及聯邦的交易中提供評估服務的評估師建立全國性注冊庫：

監督并審查評估促進會的業務、程序、活動和組織結構。向評估促進會提供適當金額的資助，用于支付其從事的與第十一章相關的工作費用；

每年不遲于1月31日前向國會遞交年度報告，匯報在上一年度評估分會各項職能的執行情況。。

(2)評估分會的工作方式

為開展正常業務，評估分會在認為適當的情況下，可設立顧問委員會，舉行調查會、聽證會，收集證據，提供信息，進行調查研究等。為保證評估分會有必要的經費履行其管理職能，美國政府規定在FIRREA頒布之日，由財政部對評估分會一次性拔款500萬美元作為啟動資金。以后評估分會開展工作所需資金，可通過向注冊評估師和許可評估師收取的注冊費來解決，或根據有關規定使用聯邦金融機構監管部門所能獲得的基金支持。

評估分會對評估促進會進行監督的方式包括參加與第十章有關的所有重要會議和活動，檢查擬訂中的對評估師的資格要求和《專業評估執業統準則》(uSPAP)的修改和增補。評估分會還審查評估促進會的資助申請，以保證所申請的資助只運用于與第十一章相關的活動。

評估分會對聯邦金融機構監管部門的監督主要通過非正式渠道進行。評估分會的6位理事會成員都參與了各自部門中的評估相關工作，非正式地向自己的部門提供來自于評估分會的信息。評估分會也向擬訂中的涉及評估問題的規定提供技術支持，如國家信貸管理局為了與其他監管部門一致而將需要評估的交易最低限由10萬美元提高到25萬美元。

評估分會對各州評估師管理部門的監督，主要是對這些部門的程序實施實地檢查，并與評估師、州和聯邦部門，以及評估服務使用者保持密切聯系。評估分會對各州的檢查有兩個主要檢查周期：3年和18個月。大多數州都安排的是3年，但如果需要進行較為經常的實地觀察(通常是因為在以前的實地檢查中發現了疑點)，這些州的檢查周期則會改為18個月。評估分會實地檢查的安排旨在保證在各州之間進行統一的檢查，運用統一的政策。檢查工作涉及公開的和秘密的投訴；已批準和未批準的培訓機構和培訓課程j該州與評估師注冊和許可相關的法律和規定；理事會會議紀要：評估師的注冊簿和注冊費：臨時執業和互惠安排；熱點問題，如惡性貸款、欺詐，非法不動產炒作等。實地檢查意見書需在評估分會的網站上公布。

(3)全國評估師注冊數據庫

根據第十章的要求，評估分會需保存各州從事涉及聯邦交易評估業務的許可評估師和注冊評估師注冊登記簿，并對其進行維護。該數據庫可以提供各州評估師的姓名和具備的資格，并可以對不再執業和正在執業的評估師資格情況和種類以及懲罰記錄進行統計。這個注冊數據庫包括公開和非公開的信息，例如針對評估師的受懲罰的記錄，只允許經授權的州評估監管部門的代表查閱。用戶可以通過互聯網登陸此數據庫，并免費下載全部的公開數據。

通過國家評估師注冊數據庫，用戶可以了解該評估師是否有資格從事涉及聯邦交易的評估業務，評估師是否受過紀律處分，其評估資格證書是否已經被暫停、撤銷(revoked)或被放棄(surrendered)。各州還可以通過該數據庫幫助州管理部門管理評估師隊伍，從而為各州之間的臨時互惠提供幫助。

數據庫的信息由各州提供。各州定期(絕大多數以1個月為限)將相關的文件提交評估分會，評估分會將數據錄入數據庫。數據庫對四類評估師進行統計，即許可評估師，注冊綜合評估師，注冊住宅評估師和過渡性許可評估師。

2 聯邦金融機構監管部門

聯邦金融機構監管部門負責保證在聯邦機構投保的儲蓄機構遵守第十一章的要求，保證涉及聯邦交易中的不動產評估符合評估準則委員會制定的USPAP的要求。其主要工作如下：

聯邦金融機構監管部門要求涉及聯邦交易中的所有評估業務都必須至少符合USPAP的要求，評估結論以書面形式表示，且應當包含充分的信息和分析過程。以支持金融機構的交易決策。

各聯邦金融監管部門或執行機構如果為適當履行其法定職責已做出增加額外評估準則的書面決定，可以要求評估師開展業務遵守這些額外評估準則。

聯邦金融機構監管部門規定必須進行評估的“最低門檻要求”，即規定在什么情況下，受監管的金融機構可以不聘請注冊評估師或許可評估師進行評估，改為通過其他人士或手段(如銀行內部人員，自動評估模型等)進行“估價”(evaIUatlon)。

目前5個金融機構監管部門都把最低限設在25萬美元”，即對于低于25萬美元的不動產抵押物，金融機構可以選擇進行評估，也可以選擇對資產價值進行其他方式的估價，所謂估價工作可以由注冊評估師和許可評估師以外的人士進行，且無需遵守USPAP；高于25萬美元的不動產抵押物必須由注冊評估師或許可評估師進行評估，且評估工作需要遵守USPAP的規定。聯邦金融機構監管部門也對估價的內容和報告提出了相應要求。

頒布規定和政策，對受監管的金融機構應當聘請注冊評估師或許可評估師進行評估的交易進行明確，即對涉及聯邦的交易進行分類，確定哪些交易應當由州注冊評估師進行評估，哪些交易應當由州許可評估師進行評估。根據目前的規定。在涉及聯邦的交易中，當商甩不動產交易額大于25萬美元，住宅不動產交易額大于100萬美元時，應當聘請州注冊評估師。其他涉及聯邦的交易，除非第十一章中有特別規定，可以聘請州許可評估師”。

要求在涉及聯邦利益的評估中，評估師必須由金融機構(放款人)聘用，而不得由貸款申請人聘用。

制定檢查程序，以保證受監管的金融機構遵守第十章的要求。在檢查經營風險管理政策和實務，進行專項檢查(如不動產交易和實務)以及檢查貸款業務時，監管部門通常會檢查金融機構對評估規定的遵守情況。當管理部門發現違反規定的情況或缺陷時，如果他們認為這些情況或缺陷會影響金融機構的安全和有效運營，他們會采取處罰措施或通過與金融機構的管理當局進行討論，促使其采取正確措施。監管部門可以采取的正式或非正式的懲戒措施包括，諒解備忘錄、限制執業，禁止執業，暫停和終止資格，以及對違反評估規定的金融機構進行民事處罰等。這些措施可以適用于外聘(付費)評估師，也可適用于金融機構的評估師雇員和金融機構的合作方。此外，根據1991年的“聯邦存款保險公司改善法”。聯邦金融機構監管部門可以對金融機構的合作方，如評估師，采取懲戒措施”。

委派代表參加評估分會。

3 州和地方政府

為管理各州評估師注冊和許可事宜以及監督注冊評估師和許可評估師執業，各州和地區都建立了相應制度對評估行業進行管理和監督，并建立了州評估師注冊和許可管理部門。州評估師注冊和許可管理部門負責本州管轄范圍內的評估行業管理工作，主要職能有：

制定本州注冊評估師和許可評估師資格要求和有關考試工作，相關評估師資格標準需符合評估促進會下屬的評估師資格委員會(AQB)的標準。

對注冊評估師和許可評估師進行登記并收取注冊登記費，對違規評估師進行必要的處罰。

監督評估師對USPAP的遵守情況。

州評估師注冊和許可管理部門在開展工作中接受評估分會的監督，每年須向評估分會上報州注冊登記表，列明獲得注冊評估師和許可評估師資格的人員。

各州關于評估師資格的要求見下表