對非經營性國有資產評估的理論初探

[摘要]國有資產有經營性國有資產、非經營性國有資產和自然資源國有資產三類，但目前我國的資產評估主要涉及的是經營性國有資產和自然資源國有資產的評估，非經營性國有資產評估涉及的很少。本文旨在論述建立非經營性國有資產評估制度的必要性。

一、引言

資產評估在經營性國有資產和自然資源國有資產的交易與重組中發揮了重要作用。然而，經營性國有資產和自然資源國有資產只是國有資產的一部分，而不是全部。國有資產包括企業經營性國有資產，非經營性國有資產和自然資源國有資產。《國際評估準則》(第八版)中的《準則應用3為財務報告進行的政府部門資產的評估》(IVA3 Valuation 0f PublIc sectorAssets for Financial Reporting)，就是關于對政府部門非經營性資產價值評估的指導。

目前我國非經營性國有資產達到4萬余億元，已占到國有資產總量的35％以上。為了加強對非經營性國有資產的有效管理，必須發揮資產評估在這方面的作用。我國經濟體制的改革，社會主義法制的完善對于非經營性國有資產的評估都存在著客觀的要求。

二、非經營性國有資產的界定

在對非經營性國有資產的評估進行探討之前，對非經營性國有資產做出明確的界定，將有助于我們對這個問題的理解和認識。

非經營性國有資產是“國家在非生產流通領域占有的財產，是指不投入或不直接投入商品生產經營活動，不以營利增值為目的的公益性國有資產。”非經營性國有資產可以劃分為政府資產、事業單位資產，軍隊國防資產和其他非經營性國有資產。政府資產是指政府行政機構占有的非經營性國有資產：非經營性事業單位資產是指由國家財政撥付事業經費的事業單位占有的非經營性國有資產；軍隊國防資產是指由軍事單位占有的用于保衛國家領土安全和主權完整的非經營性國有資產，其他非經營性國有資產是指除上述非經營性國有資產之外的其他種類的非經營性國有資產。

三、建立非經營性國有資產評估制度的必要性

1 對非經營性國有資產進行價值評估是國有資產管理制度的完善

改革開放以來，我國在經營性國有資產的管理方面進行了探索，目前已經初步建立起了國有企業經營性國有資產的管理體制。但在非經營性國有資產的管理中，我們還缺乏經驗。非經營性國有資產存在著賬面價值嚴重失實與資產大量流失等諸多問題。目前，我國非經營性國有資產的管理存在許多問題，突出表現在以下幾個方面。第一，非經營性國有資產的產權單位沒有形成資產管理意識，認為只有經營性國有資產才有保值增值的需要，非經營性國有資產沒有這個需要。因此對非經營性國有資產往往缺乏相應的嚴格的管理責任制度。第二，非經營性國有資產產權單位對于非經營性國有資產一般實行歷史成本計量，長期不進行賬面調整，在產權發生變動時易使國有資產權益受到侵害。第三，由于非經營性國有資產缺乏相應的嚴格的管理責任制度，存在著浪費嚴重的現象。

通過建立起非經營性國有資產評估制度，有助于上述問題得到解決或者部分解決，也將有助于非經營性國有資產管理責任制度的建立。

2 對非經營性國有資產進行價值評估是對政府財政部門財政支出的一種監督，有利于解決政府與財政部門，財政部門與納稅人之間的“委托——代理”關系中的問題

政府與其財政部門、財政部門與納稅人之間存在著“委托——代理”關系。這種關系可能存在的問題是代理人可能由于追求他們自己的目標而不惜以犧牲委托人的利益為代價。雖然有《政府采購法》等規定，但還是很難對采購部門的行為起到真正的約束作用。

政府機構、事業單位等在資產采購的過程中存在著任意增加資產采購的情況，造成許多設備儀器處于閑置狀態，使財政資金的使用缺乏效率，從而滋生了浪費嚴重的不良風氣。在資產形成方面，財政軟預算約束引發使用單位資產占有欲望的無限擴張、資產配置不公與重復購置，浪費嚴重。

雖然政府采購按規定都要經過公開招標過程，但是中標單位仍然可能會通過各種途徑以高價格出售產品給政府部門，導致政府購買的資產價格明顯高于市場價格。

上述這些行為僅憑目前的法律是難以控制的。如果能夠建立起一套非經營性國有資產的評估制度。就可能對非經營性國有資產采購支出的效率做出大致的評價，有利于解決法律上認定資產價值困難的問題。如每過一定時期(比如一個會計年度)對非經營性國有資產進行一次價值評估，將評估值與非經營性國有資產產權單位所確認的資產價值進行比較。評估值與初始值的差異可以用于衡量非經營性國有資產采購過程中所出現的“委托——代理”中的問題。對非經營性國有資產進行的價值評估將能提高舞弊違法的機會成本，同時將對非經營性國有資產采購行為形成一種激勵，促使他們采取更有效率且對委托人更為有利的行為方式，客觀上促進政府部門的廉政建設。

3 對非經營性國有資產價值進行評估有助于政府財政績效預算管理制度的建立

績效預算的概念起源于西方國家的公共財政支出管理實踐。績效預算也稱為效率預算，它是發達商品經濟國家普遍采取的一種財政預算制度，基本原理是把單位業績與撥款聯系起來的政府支出制度。績效預算在預算編制過程中考慮預算的執行效果，以績效作為是否安排預算的標準，我國在2000年開始了部門預算改革，但是，目前的改革仍只是對預算資金投入的控制，而對預算支出效果的評價和考核則較為薄弱。

通過對非經營性國有資產的價值評估，評價政府撥款的經濟性(economlc)、效率性(efficiency)和有效性(effectiveness)，將有利于提高財政資金的使用效率，抑制財政支出的過度膨脹，從而促進我國政府財政績效預算管理制度的建立和完善。

4 對非經營性國有資產進行評估可以增強政府財政預算支出的透明度

通過對非經營性國有資產進行價值評估，并將評估報告進行詳細披露，可以讓納稅人充分享有對財政執行情況的知情權，充分了解財政用于購買非經營性國有資產支出的使用情況以及支出的預算績效。非經營性國有資產價值評估這個平臺提供了一種很好的機制，讓公眾去監督政府在財政資金使用尤其是資產采購方面的行為。

5 對非經營性國有資產進行評估是對政府資本預算化的一種技術性支持

自凱恩斯主義興起之后，西方資本主義世界就篤信凱恩斯的需求管理政策，頻頻運用財政政策對經濟進行需求管理，旨在促進經濟的增長。美國的財政赤字每年都占國民生產總值很大的比例。隨著經濟的發展，我國為了促進經濟的發展，也多次發行國債，實行赤字預算。

但許多經濟學家對目前的赤字衡量方法提出了質疑，認為現行的赤字衡量標準不能準確地衡量赤字的大小，并提出了些新的統計口徑。其中，比較重要的一種觀點就是對赤字衡量實行資本預算化(capitalbudgeting)。

所謂資本預算化，是指“既衡量資產又衡量負債的預算做法”。對企業和個人而言，其負債和資產是對稱的。企業和個人通過借債購置資產，表現在資產負債表上，資產和負債都等額增加，凈資產沒有變化，這種負債就不是真正意義上的赤字。這個原理應用在財政預算上就是資本預算化。當政府用赤字預算購買一部分資產，反映在政府的資產負債表上，資產和負債等額增加，資產凈額沒有變化，所以，用于購買資產的那部分所謂的“赤字“實際上在考慮到政府資產存量的變化時就不是赤字了。

資本預算化雖然在實際操作時還存在許多技術性問題，但它為財政赤字的準確衡量提供了一種可能。

當前政府的赤字預算中有一部分是用于購置非經營性國有資產的，對非經營性國有資產的價值進行評估有利于赤字的準確衡量，是對資本預算化的一種技術性支持。通過非經營性國有資產的評估，將非經營性國有資產增加的價值從政府債務中扣除，可以更科學地反映政府的負債水平。