國際核不擴散機制的現狀、挑戰與前景

國際核不擴散機制是國際社會為減少因核武器的橫向擴散和縱向擴散帶來的核戰爭風險，促進核能的和平利用和推進核裁軍，從政治安排和技術手段兩方面對核武器及其技術、材料、設施以及相關的核活動進行管理和控制的組織系統和工作制度。盡管它是冷戰時期核大國在軍備控制領域相互斗爭與妥協的產物，但仍對防止核擴散發揮了積極作用。

國際核不擴散機制的現狀

現有國際核不擴散機制是一個包括地區與國際機構以及一系列條約、協定、決議、聲明、會議和一些國家的國內立法在內的復雜的國際機制，主要包括組織性機制。條約性機制和其他相關機制等三類機制。

國際核不擴散機制的組織性機制。主要有國際組織、區域組織和核不擴散出口控制機制三方面的相關機構。國際組織是該機制中普遍性最強、權威性最高的決策與執行機構，是討論核不擴散議題，通過核不擴散決議、處理違規行為、核查和禁止核試驗等工作的多邊國際場所。主要構成有聯合國及其下設機構；日內瓦裁軍談判會議、裁軍談判會議特設委員會、21國集團等；國際原子能機構及其下沒機構；《全面禁止核試驗條約》預備委員會等。

區域組織與機制是指地區內各國為推動核不擴散進程，在執行和落實國際核不擴散機制的有關規定以及在建立無核區和解決核危機過程中形成的區域性國家間組織。主要包括歐洲原子能共同體、朝核問題六方會談、非洲聯盟等相關核不擴散組織。

核不擴散出口控制機制是一些有核出口能力的《不擴散核武器條約》締約國形成的非正式組織，主要負責對核武器及其技術和材料以及核武器運載工具的進出口貿易進行管理和控制。主要包括桑戈委員會、核供應國集團、瓦森納安排等。

國際核不擴散機制的條約性機制。它是國際社會為減少乃至消除核擴散風險以及由此引發的安全問題，在推進防止核擴散、核裁軍、禁止核試驗和建立無核區進程中達成的一系列多邊、雙邊條約和協定的總和，主要包括多邊條約、雙邊條約、無核區條約。多邊條約是國際核不擴散機制的重要組成部分，其中《不擴散核武器條約》和《全面禁止核試驗條約》被稱為國際核不擴散機制的基石和核心。另外，它還包括《部分禁止核試驗條約》、《核安全協定》、《海床條約》等。雙邊條約主要包括美蘇(俄)兩國達成關于限制和削減核武器及其運載工具和禁止核試驗的軍控條約，以及《美朝框架協議》、《關于朝鮮半島無核化共同宣言》等。無核區條約是指國際社會特別是無核國家為將有關地區建立為無核區而達成的條約，如《南極條約》、《拉丁美洲和加勒比地區禁止核武器條約》、《東南亞無核區條約》、《南太平洋無核區條約》、《非洲無核區條約》、《中亞無核區條約》等。

國際核不擴散機制的其他相關機制。主要包括歷屆聯合國大會通過的有關核裁軍和核不擴散決議、安理會決議、《不擴散核武器條約》審議大會及其通過的文件、國際原子能機構的保障監督和保障監督協定以及一些國家的核不擴散聲明和國內立法等。

國際核不擴散機制當前面臨的主要挑戰

當前，國際核不擴散機制面臨的挑戰來自多個方面。既有機制內的，也有機制外的；既有機制本身固有的，也有國際環境的變化帶來的。

第一，美國的核政策對國際核不擴散機制的沖擊。核大國處于核軍控機制的核心位置，擔負著推動核裁軍的主要義務，其核政策對其他國家在核軍控問題上的態度和行動會產生重要影響。因此，核大國的政策與行動直接影響整個核軍備控制進程和國際核不擴散機制。在這方面，美國政策的負面影響尤其巨大。一是美國在核武器問題上立場和政策加劇了核武器的擴散。美國仍然保持著世界上最強大的核武庫和核威懾能力，并試圖強化這一優勢。在美國核政策的影響下，一些有核國家也在加緊核力量的更新換代，而那些在安全上感受到來自美國威脅的國家不可避免地產生發展核武器的沖動。二是美國的政策使《全面禁止核試驗條約》難以生效。1996年，該條約正式簽署，曾經給國際核不擴散機制帶來希望，但是迄今為止，美國國會仍未批準《全面禁止核試驗條約》。聯大曾于1999年10月和2001年11月兩次召開大會促進該條約生效，都遭到美國的抵制。三是美國的雙重標準削弱了國際核不擴散機制。美國自己大搞導彈防御系統，并與英國、法國甚至以色列等國在這方面進行合作，但卻要求其他國家嚴守核不擴散機制有關原則。美國與印度國進行民用核能合作，印度能夠根據雙方的協議利用美國的民用核材料和技術，且其三分之一的軍用核反應堆不受國際核查。美國前總統卡特警告說，美國在核問題上推行“雙重標準”是造成《不擴散核武器條約》效力減弱的“罪魁禍首”。

第二，經濟，科技和信息技術的發展與全球化的負面影響相結合，使核擴散的主體更復雜、手段更先進。經濟發展使各國對能源的需求不斷上升，以和平利用核能為載體的核材料、核技術交易不斷擴大。科學技術尤其是信息技術的突飛猛進，使核技術的傳播更便捷而保密更困難，任何一個國家都可以獲得大量與核武器有關的公開技術資料，即便是密級較高的核心資料也可以通過網絡甚至黑客以更加隱蔽和便捷的方式獲得。與此同時，全球化的負面影響造成一些國家和地區經濟衰退和社會動蕩，民族、宗教矛盾與沖突以及形形色色的恐怖主義勢力迅猛發展。這些條件相互結合，使核擴散的主體復雜化、手段先進化。國際恐怖勢力以及國際組織和跨國公司在內的非國家行為體非法獲取核技術、核材料成為可能，而它們又會成為新的擴散源，核擴散的主體更加復雜。美國在阿富汗反恐戰爭中繳獲的“基地”組織文件證實，恐怖組織正在研究核武器制造技術，并設法獲得有關資料和原材料。

第三，國際核不擴散機制的固有缺陷更加突出。國際核不擴散機制固有的“冷戰”特征本應隨著時代的變化而不斷得到改善，但在西方大國主導下，它的某些固有缺陷并沒有得到修正。一是國際核不擴散機制的歧視性和權利與義務的不公平性使其權威性受到削弱。《不擴散核武器條約》規定了核國家與無核國家的界限。在肯定某種特權存在的同時，也表現出對無核國家的歧視性。國際核不擴散機制所規定的核國家與無核國家的權利與義務關系也存在著嚴重的不公平性。核大國保留擁有核武器和進行核試驗及相關研究的特權，無核國家和平利用核能的權利卻常被剝奪；核大國在核裁軍上履行義務不徹底，卻要求無核國家在核擴散問題上不能越雷池一步。這一切嚴重地削弱了機制的權威性。二是《不擴散核武器條約》對非成員國和非國家實體缺乏約束力。《不擴散核武器條約》只規范成員國的核活動，對非成員國則沒有約束力。該條約沒有禁止非國家行為的核擴散行為，也沒有禁止無核武器成員國參與核交易的規定。三是核查監督手段不完備、核查機制不公平。國際原子能機構的核查技術與估算標準難以達到要求，沒有自己獨立的情報系統，只能靠成員國如美國提供。國際核查和國家核查兩種方式，都有失公平和公正，并為個別國家執行多重核查標準、滲透自己的政治動機創造了機會和條件。四是缺乏有效的強制措施和大國協調機制。在相互依存的國際體系中，對違規國家實施的強制措施很難奏效，有時甚至會起到相反作用。制裁措施的執行者多是核大國，而大國違規后卻沒有相應的制裁措施。同時，利益差異常常使大國不能在防止核擴散問題上做到協調一致，不但影響制裁效果，還會助長核擴散。

國際核不擴散機制的未來前景

經過近60年的發展，國際核不擴散機制從無到有，經歷了極其曲折的發展進程。展望未來。國際核不擴散機制逐步走向完善是其基本發展趨勢，但這一進程不會一帆風順，可以說是矛盾、斗爭、合作并存。

盡管冷戰后的國際核不擴散機制面臨著挑戰，但國際戰略形勢的變化為國際核不擴散機制的完善提供了良好的外部環境，在國際社會的努力下，國際核不擴散機制也面臨一定的機遇。

一是經過一個時期的低谷后，國際核裁軍進程有可能再度啟動，這對國際核不擴散機制無疑是一利好消息。自2002年5月美俄簽署《莫斯科條約》后，國際核裁軍進程陷入僵局。進入2009年，核大國對推動國際核裁軍進程也表現出積極的姿態。1月20日，中國在《2008年中國的國防》白皮書中再次明確了不首先使用核武器的政策。2月19日，俄羅斯外長拉夫羅夫在日內瓦裁軍談判會議上呼吁各國共同努力推動全球核裁軍進程取得進展。4月5日，美國總統奧巴馬表示，美國將為實現無核世界這一長遠目標而采取一系列“具體步驟”。4月28日，美國表示將與俄羅斯展開裁減核武器的談判。5月19日至20日，美俄兩國在莫斯科就削減進攻性戰略武器條約進行首輪正式談判，旨在達成一份新條約以取代12月即將到期的兩國在1991年達成的戰略武器削減條約。6月10日，兩國將繼續下輪談判。

二是國際社會在解決核擴散問題上合作增強。核擴散作為跨國性的安全問題，涉及的領域廣泛而復雜，隨著各國安全上的相互依賴不斷加深，核擴散帶來的安全問題往往是地區甚至世界性的，是國際社會必須共同面對的問題。同時，核擴散與非國家行為體特別是國際恐怖主義的結合，進一步加大了防止核擴散的難度，僅靠一國的力量已難以解決，這在客觀上也要求世界各國尤其是大國通過合作加以解決。冷戰結束以來，大國關系的緩和為各國在安全尤其是核不擴散領域的合作創造了條件。特別是“9·11”事件以來，國際社會圍繞反恐和防止大規模殺傷性武器擴散等問題進行的國際合作取得了許多積極經驗，這為各國在核不擴散領域開展合作提供了有益的借鑒模式，也將對國際核不擴散機制的發展和完善產生積極作用。

三是核大國核安全關系的變化有利于促進國際核不擴散機制的發展和完善。如果說冷戰時期核大國間的核安全關系多表現為敏感的防范甚至是緊張對抗，那么后冷戰時期，核大國之間核安全關系中的防范性和對抗性趨于弱化，更多地表現為核安全領域內逐步增強的合作。2000年的《不擴散核武器條約》審議會上，五個核國家發表聯合聲明表示，“五個核國家各自已經并將繼續致力于在全球范圍內有計劃有步驟地削減核武器”，“為增強國際安全和穩定，五個核國家宣布，它們的核武器不瞄準任何國家”。這說明，核國家尤其是核大國間的核安全關系基本趨于穩定。核大國核安全關系的變化無疑對國際核不擴散機制的發展和完善帶來積極影響，尤其是有利于促進核大國加強這一領域的合作。

四是聯合國及區域性國際組織在防止核擴散問題上的作用將逐步增強。冷戰結束以來，聯合國在推動核裁軍、防止核擴散與緩和地區沖突等方面承擔的任務越來越多，發揮的作用也越來越大。在聯合國的努力下，中東地區防擴散機制于1991年至1992年建立；1995年的《不擴散核武器條約》延期大會以及在此次會議上通過的《核不擴散和核裁軍的原則和目標》等三個文件，加強了聯合國對防止核擴散和核裁軍活動的監督作用；1996年通過《全面禁止核試驗條約》后，聯合國還加強了國際原子能機構的保障制度。進入新世紀后，美國的單邊主義行為雖然使聯合國權威受到挑戰，但從正反兩方面的效果來看，聯合國在防止核擴散問題上的作用不是減弱而是增強了，其權威性與合法性得到了全世界的普遍認可。與此同時，隨著區域組織職能的不斷完善和加強，它們在維護地區安全穩定和防止核擴散領域方面的作用也在增強。例如，上海合作組織于2002年6月7日簽署的《上海合作組織成員國元首宣言》表示，遵守國際核不擴散制度是保障亞洲及全球和平與安全的最重要因素之一，所有尚未加入《不擴散核武器條約》和沒有簽署與批準《全面禁止核試驗條約》的國家應盡快履行程序。隨著防止核擴散進程的不斷深入和區域組織建設水平的提高，區域組織與國際組織在抑制地區軍備競賽、防止核擴散等方面將形成相互配合、相互補充與支持的良好局面。

應當看到，在民族國家為主體、國際關系尚不民主的國際體系中，國際核不擴散機制發展進程還將出現矛盾與斗爭、妥協與合作并存的局面。

有核國家與無核國家間的矛盾與斗爭。冷戰結束以來，核不擴散領域的主要矛盾集中表現為美國及其西方盟國與無核武器的發展中國家之間的矛盾。對美國及其西方盟國來說，防止核擴散的重點是那些反西方和反美傾向較為嚴重的國家。國際政治中強權政治和霸權主義的抬頭傾向，又使一些中小國家特別是在國際政治中拒不與西方合作的國家感受到日益緊迫的安全壓力。為確保自身安全，某些發展中國家的確試圖通過研發核武器取得針對西方強權或干涉的威懾能力。于是，防止核擴散領域的主要矛盾，由原來的軍事強國間的矛盾轉向西方軍事強國與無核國家特別是部分發展中國家之間的矛盾。這些矛盾主要集中在核裁軍、對無核國家的安全保證、國際原子能機構保障監督等問題上。

有核國家間的合作與矛盾。核國家都主張削減核武器以減少可能的核擴散，并在核不擴散領域進行合作。但有核國家在一些問題上也存在著矛盾，主要集中在美國與其他核國家在禁止核試驗、部署導彈防御系統、更新核武庫等問題上，核大國與核力量較弱的國家在核裁軍問題上的矛盾，美國及其西方盟國與中俄在處理核危機與核擴散事件中所持的不同主張等。

無核國家間的矛盾與合作。無核國家在核不擴散問題上也不是“鐵板一塊”，一方面是因為其成分較多，有發展中國家還有發達國家；另一方面，在對外政策上有的傾向美國及西方國家，有的是不結盟國家，即使是不結盟國家內部在有關核不擴散的具體問題上也不一致，1995年《不擴散核武器條約》審議與延期大會期間就出現了南非與其他國家在核不擴散問題上持不同政策的情況。因此，無核國家中的不結盟國家反對美國及其西方盟國不公平的核裁軍政策和霸道的核不擴散政策，而日本及歐美無核國家對美國的態度則比較曖昧。對于朝鮮和伊朗的核活動，歐美無核國家以及日本都持反對立場，而一些不結盟國家中的無核國家則表示同情甚至支持，朝鮮和伊朗兩國就在核問題上遙相呼應。

矛盾是事物發展的內在動力，其中起決定作用的是主要矛盾和矛盾的主要方面。盡管國際核不擴散機制內部存在諸多的矛盾，但其中的主要矛盾是作為機制主導者的美國及其西方盟國與廣大無核國家之間的矛盾。可以說，國際核不擴散機制的發展和完善正是在矛盾和斗爭中進行的。

(責任編輯：李瑞蔚)