主體功能區(qū)建設的稅收政策選擇

根據(jù)資源環(huán)境統(tǒng)籌考慮未來我國各項分配格局，按照主體功能定位調整和完善區(qū)域政策及績效評價，形成合理的空間開發(fā)結構，是“十一五”規(guī)劃的重要目標。主體功能區(qū)的劃分思想將成為我國今后空間布局和區(qū)域發(fā)展的指導方針。促進主體功能區(qū)建設，稅收應當有所作為。

一、主體功能區(qū)的界定

2006年通過的全國“十一五”規(guī)劃綱要，將我國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。同時，國家對主體功能區(qū)的劃分做了界定：“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。”

從對主體功能區(qū)界定的內容來看，主體功能區(qū)劃分依托于區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ宫F(xiàn)兩個特點:

1.規(guī)劃具有統(tǒng)籌性。總體來說，主體功能區(qū)建設可從縱、橫兩塊考慮。橫向來看，在全國范圍內，將各地區(qū)統(tǒng)籌歸類，綜合考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，區(qū)分為重點扶持區(qū)域、限制發(fā)展區(qū)域及適度控制區(qū)域;縱向來看，在各橫向發(fā)展區(qū)域范圍內，又根據(jù)各地區(qū)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g細化為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。從而明確不同區(qū)域的功能定位，制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。

2.規(guī)劃具有靈活性。按照設計，主體功能區(qū)劃分已不拘泥于行政區(qū)劃，將在空間上與現(xiàn)有行政區(qū)域發(fā)生錯位。一些局部區(qū)域將適度打破行政區(qū)域格局，改變行政區(qū)劃的界限，構建跨行政區(qū)的主體功能區(qū)。即在主體功能區(qū)設計下，同一主體功能區(qū)可能包括不同的同級行政區(qū)域和不同層級的行政區(qū)域， 而在同一個省級、地(市) 級甚至縣級行政區(qū)域內， 又可能包含不同層次的主體功能區(qū)。

二、主體功能區(qū)域發(fā)展的稅收政策定位

稅收作為政府調控宏觀經濟的手段具有不容忽視的作用，它將影響到市場實物和資本的流動。稅收諸要素的確立，直接關系到國家與納稅人之間，以及各納稅人之間的經濟利益分配關系，對經濟發(fā)展具有非常廣闊的作用空間。主體功能區(qū)建設輻射范圍廣、關系錯綜復雜、建設難度大，現(xiàn)仍處于探索階段，僅僅依靠市場的自我調節(jié)力量是遠遠不夠的。因此，有必要立足整體經濟發(fā)展實際，從各功能區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的全局出發(fā)，根據(jù)主體功能區(qū)經濟發(fā)展的戰(zhàn)略部署，進一步明確稅收政策的定位，充分發(fā)揮稅收政策在主體功能區(qū)建設中的積極效應。

1.稅收政策應當立足于引導各功能區(qū)協(xié)調發(fā)展

探索形成既各具特色又有機統(tǒng)一的政策體系是功能區(qū)建設的重要目標，稅收政策在推動各功能區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的實踐中，應注重理順三個方面的關系。一是處理好區(qū)域戰(zhàn)略目標與共同目標的銜接關系。稅收政策應當從實際出發(fā)，立足于發(fā)揮各功能區(qū)的比較優(yōu)勢，針對不同功能區(qū)具體情況提出不同戰(zhàn)略重點和工作任務，實施有區(qū)別的戰(zhàn)略舉措和政策措施。但必須明確，立足于發(fā)展功能區(qū)優(yōu)勢的同時，要注意縮小區(qū)域發(fā)展差距，防止出現(xiàn)各功能區(qū)之間發(fā)展不均衡、財富分配不均問題;二要正確處理各功能區(qū)之間的關系。理順扶持地區(qū)與限制發(fā)展地區(qū)的關系，首先應當鼓勵支持重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，這是實現(xiàn)功能區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的重要物質基礎；其次，應當切實保障限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)的利益，這是縮小各功能區(qū)差距的關鍵。兩者相互促進，才能共同發(fā)展。重點開發(fā)、優(yōu)先開發(fā)地區(qū)要積極支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)的發(fā)展，加強與限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)的合作互動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同發(fā)展；對一些被歸入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的地方政府，要防止出現(xiàn)“等、靠、要”的惰性，應積極通過自我發(fā)展改善經濟狀況，緩解重點開發(fā)、優(yōu)先開發(fā)地區(qū)的支援壓力;三要協(xié)調好各區(qū)域內重點發(fā)展與一般發(fā)展的關系。推動主體功能區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展，稅收政策既要統(tǒng)籌兼顧，合理考慮各地區(qū)的實際需要，支持各地區(qū)加快發(fā)展，又要推行適度非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，即抓住各區(qū)域內發(fā)展的重點，大力推動重點地區(qū)進一步開發(fā)開放，充分發(fā)揮這些地區(qū)的示范、輻射和帶動作用，推動形成新的經濟集聚區(qū)，培育新的契合點。

2.稅收政策要立足于經濟的可持續(xù)發(fā)展

基于歷史發(fā)展的需要，在市場經濟機制初步建立、生產要素可以靈活流動、高新技術革命和改革開放步伐加快的背景下，我國東部地區(qū)率先開放的地區(qū)獲得了開放政策的先機，利用稅收優(yōu)惠等各項政策成為先富的地區(qū);西部在大開發(fā)戰(zhàn)略支撐下通過巨大的基礎設施建設和財政轉移獲得了發(fā)展的動力；而中部地區(qū)因為缺乏政策支撐步履蹣跚，東、中、西部地區(qū)發(fā)展差異巨大。從歷程來看，國家政策的選擇是我國區(qū)域發(fā)展不均衡的重要推動手，其中，稅收政策是重要分支。以往稅收政策的制定，在過去的發(fā)展建設模式中以經濟增長即GDP為核心，出現(xiàn)了犧牲環(huán)境、浪費資源現(xiàn)象，這種“先發(fā)展、后治理”的模式在后期可持續(xù)性經濟發(fā)展中體現(xiàn)出了嚴重的制約性。

堅持以人為本、全面協(xié)調發(fā)展的科學觀，統(tǒng)籌區(qū)域經濟社會發(fā)展、人與自然的和諧發(fā)展，是為了增強經濟發(fā)展的后勁，主體功能區(qū)建設發(fā)展的最終目標也要歸屬到實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標上來。推行主體功能區(qū)發(fā)展的目的在于實現(xiàn)人類社會經濟與自然生態(tài)系統(tǒng)之間的和諧發(fā)展，因此，稅收政策應當從主體功能區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展的全局出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)的自然環(huán)境、資源稟賦、產業(yè)基礎、發(fā)展階段、社會環(huán)境等因素，明確各項戰(zhàn)略布局、功能定位、發(fā)展重點等，確定稅收政策的基本導向。

三、主體功能區(qū)稅收建設的路徑選擇

1.主體功能區(qū)稅收建設應當穩(wěn)步推行

我國主體功能區(qū)劃分應當遵循國情，注意類型的簡明性和可操作性。主體功能區(qū)劃從長遠看應該實現(xiàn)國土的全覆蓋，但現(xiàn)階段的主體功能區(qū)劃不能一蹴而就，綜合實際情況應考慮按照國土部分覆蓋的原則進行，即符合標準的區(qū)域劃入四類主體功能區(qū)，其他區(qū)域暫不進入，待以后時機成熟調整標準后再逐步劃入四類主體功能區(qū)內。因此，稅收政策也應當與之相配套：

(1)從全局來看，主體功能區(qū)的稅收政策應當逐步推行，在國土部分覆蓋的原則下，要有針對各主體功能區(qū)的差異型稅收政策，此政策覆蓋范圍隨功能區(qū)范圍的擴大而擴大;(2)在各主體功能區(qū)內，由于情況復雜，屬于同一主體功能區(qū)的不同地區(qū)發(fā)展情況不一致，稅收政策應當針對同一功能區(qū)不同地區(qū)發(fā)展情況區(qū)別對待，具體實施時可以采取先試點推行，再逐步擴大的辦法。

2.要有適度的稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠是推動經濟增長的一種可供選擇的制度安排，在一定的歷史條件下，合理的稅收優(yōu)惠安排可以發(fā)揮巨大效用。實施主體功能區(qū)后，根據(jù)實際需要，四類主體功能區(qū)內也應當有所選取的實施不同層次的稅收優(yōu)惠，比如：對優(yōu)化開發(fā)地區(qū)應給予自主創(chuàng)新、循環(huán)經濟、清潔生產等方面的稅收優(yōu)惠;在重點開發(fā)地區(qū)可以適時推出吸引產業(yè)項目進入和集聚的稅收減免實施辦法，對支持交通、能源、水利、水電氣熱供應、污水垃圾處理等基礎設施和公用事業(yè)發(fā)展的國際資金、民間資金投資給予適當稅收優(yōu)惠，同時分別給予就業(yè)安置、社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面鼓勵和吸引人口進入和集中的稅收優(yōu)惠政策;在限制開發(fā)地區(qū)可推行稅收減免優(yōu)惠政策扶持符合主體功能特色的優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展;禁止開發(fā)地區(qū)應當明確核心區(qū)、實驗區(qū)、外圍區(qū)不同區(qū)域的人口容量、建筑、旅游、探險等開發(fā)活動的標準，對限制性、禁止性行為要課以重稅，而對積極于投身于此區(qū)域的公共服務和生態(tài)補償?shù)男袨橐o以適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，以通過稅收政策鼓勵該地區(qū)的自我盤活、發(fā)展。

3.要注重保護經濟、社會的發(fā)展安全

稅收分配影響資源配置的效率，也事關社會穩(wěn)定。因此，稅收政策制定必須既反對平均主義，又防止兩極分化。既要注重保護經濟的增長和發(fā)展，不損害分配領域的效率導向機制；也要提高再分配領域的社會公正程度，實現(xiàn)地區(qū)之間、群體之間的利益和諧，防止不良傾向，才能切實促進各地區(qū)、各行業(yè)之間的統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調發(fā)展。

實行主體功能區(qū)管理后，四大區(qū)域由于有了不同層次的稅收優(yōu)惠、稅收限制，地方收入必然存在差異。這便要求我們要按照主體功能定位調整、完善區(qū)域稅收政策和稅收績效評價，加強相關政策的協(xié)調和機制建設，以規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結構。例如限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域由于受到保護資源和生態(tài)環(huán)境的約束，經濟發(fā)展尤其是工業(yè)開發(fā)受到限制甚至禁止，區(qū)域內稅款收入有限，難以滿足地區(qū)提高公共服務水平的需要，為國家國土和全社會的科學發(fā)展付出了成本，因此，可將重點開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域收取的部分稅款特別用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的公共服務和生態(tài)補償，以通過實現(xiàn)基本公共服務均等化保證主體功能區(qū)建設的經濟、社會安全，實現(xiàn)主體功能區(qū)的和諧建設。

參考文獻:

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