農(nóng)村食品安全政府監(jiān)管的制約因素及對(duì)策探析

[摘 要] 當(dāng)前我國農(nóng)村食品安全問題突出，但政府推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管卻存在著多方面的制約因素，針對(duì)這些因素，政府應(yīng)從我國農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，探求保障農(nóng)村食品安全的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村食品安全 政府監(jiān)管 制約因素 對(duì)策

近年，我國食品安全事故頻發(fā)，農(nóng)村所受危害尤為嚴(yán)重，商務(wù)部發(fā)布的《2007年流通領(lǐng)域食品安全調(diào)查報(bào)告》表明農(nóng)村仍是食品安全薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前政府加強(qiáng)監(jiān)管力度，保障農(nóng)村食品安全已成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

一、政府加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的緊迫性和必要性

1.農(nóng)村市場(chǎng)食品現(xiàn)狀堪憂

由于食品生產(chǎn)加工門檻低，農(nóng)村食品生產(chǎn)的主體大多設(shè)備簡(jiǎn)陋、衛(wèi)生條件差、管理混亂，且無照經(jīng)營現(xiàn)象普遍存在，其生產(chǎn)的食品質(zhì)量無法保證，給農(nóng)村食品市場(chǎng)帶來很多安全隱患。

而農(nóng)村食品經(jīng)銷的主體為本村的個(gè)體小店、集市的商店、攤點(diǎn)、小食品批發(fā)部，有調(diào)查表明，目前，特別是在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，這些經(jīng)營主體銷售的食品，絕大多數(shù)沒有通過有關(guān)部門的嚴(yán)格檢驗(yàn)，其質(zhì)量安全是沒有保證的，存在的突出問題是假冒偽劣食品較多。《2007年流通領(lǐng)域食品安全調(diào)查報(bào)告》顯示，過期食品、注水肉等在城市市場(chǎng)已經(jīng)不是消費(fèi)者擔(dān)心的問題，卻成為農(nóng)村消費(fèi)者最常遇到的食品安全問題，發(fā)生比例分別達(dá)25.1%和16.5%。

2.農(nóng)村食品安全的公共性是政府監(jiān)管的根據(jù)

由于食品安全問題屬于公共領(lǐng)域，具有外部性，市場(chǎng)自身無法克服和解決，而政府是公共利益的主要代表，它必須運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，由于市場(chǎng)上食品安全信息不對(duì)稱，一方面，會(huì)造成消費(fèi)者誤選低劣商品，因?yàn)樗麄儞碛械南嚓P(guān)信息量少，難以正確判斷食品安全與否，而農(nóng)村消費(fèi)者由于受教育程度、信息獲取渠道等限制，信息不對(duì)稱的情況更為嚴(yán)重，他們對(duì)食品的安全性了解更少。另一方面，會(huì)造成食品生產(chǎn)經(jīng)營者的道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗麄儞碛械南嚓P(guān)信息量多，會(huì)有以自己的信息優(yōu)勢(shì)來侵犯消費(fèi)者的利益，實(shí)現(xiàn)自己利益的可能性，所以，有的農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營者明知某些食品是假冒偽劣的仍繼續(xù)經(jīng)營。在信息不對(duì)稱的情況下，僅憑市場(chǎng)機(jī)制無法解決食品安全問題，必須通過政府加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的監(jiān)管，促使其生產(chǎn)安全食品，保障食品安全和消費(fèi)者的身體健康。

《2007年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，農(nóng)村人口占全國人口的55.1%，農(nóng)民是食品消費(fèi)的最大群體，一旦出現(xiàn)食品安全事故，不僅會(huì)使農(nóng)民的身體健康受到嚴(yán)重威脅，而且會(huì)使他們產(chǎn)生對(duì)社會(huì)、政府的不信任感，甚至引發(fā)對(duì)政府的信任危機(jī)，這與我國建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)嚴(yán)重背離。同時(shí)，在食品安全事故頻發(fā)的情況下，農(nóng)村居民對(duì)食品安全的關(guān)注度逐步提高，食品安全問題在農(nóng)村的影響也日益增大，加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管成為政府當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)之一。

二、政府加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的制約因素

我國政府已經(jīng)意識(shí)到在農(nóng)村食品安全問題的嚴(yán)重性和加強(qiáng)監(jiān)管的緊迫性，但由于多方面因素的制約，政府加強(qiáng)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的阻力較大。

1.農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體的現(xiàn)狀對(duì)政府推進(jìn)食品安全監(jiān)管的制約

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、消費(fèi)水平低，難以給企業(yè)帶來較高的利潤，一些較大規(guī)模的食品生產(chǎn)銷售企業(yè)不愿進(jìn)駐農(nóng)村市場(chǎng)，這樣就給小型食品生產(chǎn)經(jīng)營主體留下了生存的空間。相應(yīng)地，農(nóng)村的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體呈現(xiàn)出小、多、散的特點(diǎn)。由于規(guī)模小，缺乏建立完善的食品安全控制體系的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，政府無法要求它們按照大企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)施食品安全控制。而由于這些食品生產(chǎn)經(jīng)營主體數(shù)量多且分散，甚至還有一些無法確定數(shù)量的非法作坊，僅靠政府相關(guān)部門的監(jiān)管難以全面覆蓋，這種情況導(dǎo)致有些食品生產(chǎn)經(jīng)營主體游離于政府的監(jiān)管之外，而它們帶來的食品安全隱患卻很大。

2.農(nóng)村消費(fèi)者的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為對(duì)政府食品安全監(jiān)管的制約

由于農(nóng)民收入低、食品安全知識(shí)缺乏，形成了重價(jià)格、輕品質(zhì)的食品消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為，《2007年流通領(lǐng)域食品安全調(diào)查報(bào)告》顯示，有高達(dá)20.6%的農(nóng)村消費(fèi)者購買食品時(shí)不考慮質(zhì)量，以價(jià)格便宜作為主要標(biāo)準(zhǔn)，這一比例是城市消費(fèi)者的3.6倍，導(dǎo)致農(nóng)村市場(chǎng)成為低劣食品的主要銷售地。正規(guī)、大型企業(yè)生產(chǎn)、出售的安全食品則由于生產(chǎn)成本高、銷售價(jià)格高反而被擠出市場(chǎng)。不良的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為帶給生產(chǎn)經(jīng)營主體不良的導(dǎo)向，給農(nóng)村不符合要求的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體留下了生存空間，刺激了原本嚴(yán)格按照安全食品要求生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)放棄正確的做法。但我國農(nóng)村居民收入低的現(xiàn)狀、已經(jīng)形成的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為短期無法改變，所以，政府既要考慮到農(nóng)村居民收入低，要解決基本生活需要的問題，又不能無視食品安全問題，任由低劣食品充斥農(nóng)村市場(chǎng)，這就需要很好權(quán)衡，從而增加了監(jiān)管的難度。

3.政府自身存在的制約因素

財(cái)政投入不足是制約我國政府推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的一個(gè)主要因素。政府推進(jìn)食品安全監(jiān)管要有財(cái)政上的支出，但當(dāng)前由于我國在多方面都需要財(cái)政投入，而政府的財(cái)力又十分有限，不可能將財(cái)政中的很多用于食品安全監(jiān)管。由于政府財(cái)政投入不足，才導(dǎo)致農(nóng)村食品監(jiān)管中監(jiān)管力量薄弱、檢測(cè)設(shè)施不足等問題長(zhǎng)期存在。

政府推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管還存在著體制上的制約。我國食品安全監(jiān)管體系設(shè)置采取的是多部門分級(jí)別模式，出發(fā)點(diǎn)是要“齊抓共管”，而實(shí)際上會(huì)出現(xiàn)“無人負(fù)責(zé)”的局面，主要是因?yàn)闄M向上各部門之間工作不協(xié)調(diào)，權(quán)限劃分不明確。加之農(nóng)村地方偏遠(yuǎn)、監(jiān)管難度大，各監(jiān)管部門都不愿投入較多精力，從而出現(xiàn)相互推諉，監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。同時(shí)，這種監(jiān)管模式的縱向延伸性不夠，監(jiān)管部門在基層的下設(shè)機(jī)構(gòu)很少，不少監(jiān)管部門到縣級(jí)就是最基層了，監(jiān)管力量不夠必然導(dǎo)致監(jiān)管缺失。

政府在食品安全檢測(cè)技術(shù)的研究方面也需要加大投入。我國農(nóng)村食品市場(chǎng)的構(gòu)成具有點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，這對(duì)食品檢測(cè)工作提出了更高的要求，既要及時(shí)快速，又要全面覆蓋。而我國的食品安全檢測(cè)技術(shù)卻相對(duì)落后，一些縣級(jí)及其以下檢驗(yàn)監(jiān)管部門由于無力購置必要的檢測(cè)儀器和設(shè)施，檢測(cè)能力差、檢驗(yàn)周期過長(zhǎng)、檢驗(yàn)檢測(cè)不準(zhǔn)的情況時(shí)有發(fā)生。此外，基層的專業(yè)檢測(cè)人員的數(shù)量也嚴(yán)重不足。

三、政府推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的對(duì)策

雖然政府推進(jìn)農(nóng)村食品安全監(jiān)管存在較多制約因素，但加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村食品安全的監(jiān)管是政府不可推卸的責(zé)任。政府對(duì)農(nóng)村食品安全的監(jiān)管要立足于我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，不能采用與城市相同的監(jiān)管模式，更不能照搬發(fā)達(dá)國家的模式。

1.政府要大力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

農(nóng)村食品安全問題突出的根本原因在于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后。而要改變這種狀況，政府必須循序漸進(jìn)，出臺(tái)相關(guān)的政策，支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步改變農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體的現(xiàn)狀，以及農(nóng)村消費(fèi)者的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為。

2.政府要加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)村消費(fèi)者的食品安全意識(shí)

由于農(nóng)村消費(fèi)者的文化素質(zhì)較低，獲取信息的渠道少，食品安全意識(shí)和知識(shí)缺乏，要推進(jìn)農(nóng)村食品安全的監(jiān)管，政府就必須通過各種途徑加強(qiáng)對(duì)他們的食品安全教育。

政府要充分利用現(xiàn)有的宣傳設(shè)施，如電視、廣播，同時(shí)采用發(fā)放和張貼宣傳資料以及板報(bào)等形式對(duì)農(nóng)村消費(fèi)者開展普及性的食品安全教育。一方面，增加他們的食品安全知識(shí)，使其認(rèn)識(shí)劣質(zhì)食品的危害并能做到基本識(shí)別，從而提高食品安全意識(shí)，改變不良消費(fèi)觀念；另一方面，不斷增強(qiáng)他們?cè)谑称钒踩矫娴姆梢庾R(shí)，自覺抵制劣質(zhì)食品，提高自我保護(hù)能力。

3.政府要促進(jìn)農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營主體提高自律意識(shí)和自我約束能力

農(nóng)村食品安全不能僅靠單一的政府強(qiáng)制性監(jiān)管，提高生產(chǎn)經(jīng)營者自律意識(shí)和自我約束能力既有助于從源頭消除食品安全的隱患，又可以減輕政府的負(fù)擔(dān)。

鑒于農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營者整體素質(zhì)較低，政府相關(guān)部門要對(duì)他們開展食品安全意識(shí)和知識(shí)的教育，特別是流動(dòng)食品攤點(diǎn)、小食品商店、小賣部，使其認(rèn)識(shí)到食品安全的重要性。同時(shí)，要加大食品安全法律法規(guī)的培訓(xùn)，提高他們的自律意識(shí)、守法經(jīng)營意識(shí)，積極引導(dǎo)和督促他們建立和完善自律機(jī)制。

4.政府要增加在農(nóng)村食品安全領(lǐng)域中的投入

政府要想發(fā)揮其在食品安全管制上的重要角色，必須增加其在食品安全政策、法律、法規(guī)、食品安全技術(shù)等研究上的投入。

就農(nóng)村而言，政府的著重點(diǎn)是增加農(nóng)村食品安全監(jiān)管的經(jīng)費(fèi)，在此基礎(chǔ)上完善法律法規(guī)、增加和整合監(jiān)管力量、加強(qiáng)檢測(cè)技術(shù)研究、配備檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備設(shè)施等。

完善的法律法規(guī)是政府有效進(jìn)行食品安全監(jiān)管的依據(jù)。我國在制定食品安全的法律法規(guī)時(shí)要考慮其系統(tǒng)性和可操作性。目前，中國《食品衛(wèi)生法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》均已實(shí)施，衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、工商各部門也有相關(guān)配套法規(guī)、條例百余個(gè)。2008年，我國又公布了《中華人民共和國食品安全法(草案)》，并經(jīng)過了全國人大常委會(huì)的三次審議?！妒称钒踩?草案)》中強(qiáng)調(diào)的地方政府部門監(jiān)管職責(zé)、對(duì)食品攤販的管理，以及食品安全全程監(jiān)管的有關(guān)條款都有利于加強(qiáng)農(nóng)村食品安全的監(jiān)管。

在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，要把食品安全監(jiān)管力量向農(nóng)村傾斜，整合監(jiān)管力量，一是增加基層監(jiān)管人員的數(shù)量，并且通過教育和培訓(xùn)提高他們的在食品安全監(jiān)管方面的素質(zhì)。二是對(duì)政府的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，橫向上要消除管理部門職責(zé)重疊與遺漏現(xiàn)象，既要對(duì)目前分散在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、質(zhì)檢、工商等部門的監(jiān)管權(quán)限進(jìn)行全面的梳理， 做出更加合理、明確的分工，又要有一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威部門能夠領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)各監(jiān)管部門之間的協(xié)作，通過聯(lián)合檢查、信息共享等方式整合監(jiān)管資源，形成監(jiān)管合力；縱向上要增加監(jiān)管部門在農(nóng)村基層的下設(shè)機(jī)構(gòu)，從而保證對(duì)農(nóng)村食品安全監(jiān)管的經(jīng)常性和覆蓋面，盡量掃除農(nóng)村食品安全監(jiān)管中的盲區(qū)。

檢測(cè)結(jié)果是監(jiān)管的有力依據(jù)，農(nóng)村食品安全監(jiān)管離不開檢測(cè)，鑒于目前農(nóng)村檢測(cè)設(shè)備落后和缺乏的情況，政府要增加這方面的投入，使各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能盡快配備先進(jìn)的檢測(cè)設(shè)備和儀器，以適應(yīng)繁重的檢測(cè)工作需要。

5.構(gòu)建農(nóng)村食品安全的社會(huì)監(jiān)督體系，與政府共同解決農(nóng)村食品安全問題

農(nóng)村的食品安全問題解決，不僅需要要政府的強(qiáng)制性監(jiān)管和生產(chǎn)經(jīng)營主體的自覺性自律，更需要社會(huì)力量的監(jiān)督。

消費(fèi)者是食品安全最直接的利益相關(guān)者，能夠發(fā)揮最廣泛的監(jiān)督作用。建立農(nóng)村消費(fèi)者組織可以充分發(fā)揮農(nóng)村群眾監(jiān)督食品安全的積極作用。目前，我國的很多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)消費(fèi)者協(xié)會(huì)分會(huì)、村消費(fèi)者投訴站，并設(shè)置了食品安全監(jiān)督員。今后，要進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)消費(fèi)者協(xié)會(huì)分會(huì)和村消費(fèi)者投訴站的作用。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)村食品安全監(jiān)督員的培訓(xùn)，增強(qiáng)其食品安全責(zé)任感。

在成立農(nóng)村消費(fèi)協(xié)會(huì)的同時(shí)，可以嘗試構(gòu)建農(nóng)村食品行業(yè)協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)可以加強(qiáng)對(duì)成員的食品安全教育，組織成員進(jìn)行培訓(xùn)，促使成員正確掌握確保食品安全的先進(jìn)方法，不斷提高食品安全工作水平；與其他組織進(jìn)行有關(guān)食品安全的經(jīng)驗(yàn)交流與合作，保持與政府部門的聯(lián)系，提供業(yè)內(nèi)信息數(shù)據(jù)、獲得最新政策，加強(qiáng)與政府的溝通。

另外，要充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，建立食品安全信息發(fā)布，公布有關(guān)違法行為、違法不良企業(yè)、優(yōu)良企業(yè)，以及有關(guān)食品安全的抽檢結(jié)果，引導(dǎo)農(nóng)村消費(fèi)者選擇優(yōu)良企業(yè)和安全食品進(jìn)行消費(fèi)。

在食品安全監(jiān)管力量相對(duì)薄弱的農(nóng)村，更應(yīng)重視農(nóng)村消費(fèi)者組織、食品行業(yè)協(xié)會(huì)和媒體的作用，引導(dǎo)它們與政府監(jiān)管部門之間進(jìn)行協(xié)同合作，達(dá)到規(guī)范農(nóng)村食品市場(chǎng)、保障食品安全的目的。

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