城市可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃思考

摘要：可持續(xù)發(fā)展理念逐步演變?yōu)槿祟惖墓餐V領(lǐng)，時代需要規(guī)劃為城市的持續(xù)發(fā)展提供支撐，相應(yīng)的規(guī)劃要做相應(yīng)的調(diào)整來適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。分析可持續(xù)發(fā)展下規(guī)劃具有預(yù)警性、整合性、戰(zhàn)略性和社會互動性的特征，在分析這些特征帶來的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出規(guī)劃在指導(dǎo)體系、編制體系、實施的支撐體系和理論體系方面的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展與城市規(guī)劃可持續(xù)發(fā)展下規(guī)劃的特點(diǎn)和挑戰(zhàn)規(guī)劃的應(yīng)對策略

1 引言

上世紀(jì)末，可持續(xù)發(fā)展從一種新的發(fā)展理念逐步演變?yōu)槿祟惞餐男袆泳V領(lǐng)，這個綱領(lǐng)要求我們變革傳統(tǒng)的思維方式和行為規(guī)范。城市規(guī)劃作為一種指導(dǎo)城市發(fā)展的公共政策，與城市發(fā)展的可持續(xù)有著必然的緊密聯(lián)系；同時，可持續(xù)發(fā)展自身的特點(diǎn)和要求也與城市規(guī)劃的部分宗旨相似，如近期和遠(yuǎn)期相結(jié)合、局部與整體相結(jié)合的原則。

中國的城市規(guī)劃界專家在本世紀(jì)初預(yù)言，面對城市發(fā)展的兩大目標(biāo)——城市化和可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃行業(yè)將迎來的“第三個春天”。同時也指出一項事業(yè)僅有客觀要求，不一定能夠?qū)崿F(xiàn)，還要看必要的相關(guān)的條件是否具備，主觀條件是否成熟，這種種主客觀條件中，最重要的還在于我們自身的條件。

歷史需要規(guī)劃為可持續(xù)發(fā)展提供支撐，相應(yīng)的規(guī)劃也要調(diào)整自身來適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求。

2 可持續(xù)發(fā)展下規(guī)劃的特點(diǎn)和挑戰(zhàn)

1993年英國城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)會可持續(xù)發(fā)展研究小組將可持續(xù)背景下的規(guī)劃的特點(diǎn)為三個層面：預(yù)警性、整合性、戰(zhàn)略性。

預(yù)警性：盡管當(dāng)今科學(xué)知識還不足以對種種環(huán)境后果的可能性做出定論，但規(guī)劃必須采取預(yù)警性措施，防止任何人類行為有可能導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境后果。

規(guī)劃的預(yù)警性意味著在結(jié)果尚未出現(xiàn)前，提前對可能造成不良結(jié)果的因素加以控制。在預(yù)警性的要求下，原有的規(guī)劃指標(biāo)體系在限制內(nèi)容和條件方面將面臨變革，規(guī)劃控制層面的內(nèi)容將更為廣泛，要求了解城市發(fā)展與環(huán)境之間的相互作用關(guān)系，找到可能造成不良后果的因素，并提出相應(yīng)的控制要求，重點(diǎn)是在什么階段加以控制，控制到什么程度。

整合性：環(huán)境的污染和變化具有跨介質(zhì)要求改變壞境管理部門各自為政的局面，推行橫向規(guī)劃，包括各個環(huán)境管理部門與用地管理部門之間的橫向整合；要求縱向整合規(guī)劃，各個層面的政府與國際組織的環(huán)境政策要保持高度協(xié)調(diào)，并使地方層面在實施過程中仍然有相當(dāng)?shù)膭?chuàng)新和調(diào)試余地。

在可持續(xù)發(fā)展介入之前，規(guī)劃已經(jīng)具有整合性的特征，橫向方面整合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市交通發(fā)展、市政設(shè)施布局、城市歷史文化保護(hù)等一系列問題與土地利用之間的關(guān)系；縱向方面，要整合城市與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，這已經(jīng)成為規(guī)劃的關(guān)鍵問題和難點(diǎn)問題。可持續(xù)發(fā)展要求下，規(guī)劃整合性的特征進(jìn)一步加強(qiáng)，橫向和縱向都有更大的延伸，人與自然的關(guān)系成為整合的核心問題。

戰(zhàn)略性：要求建立戰(zhàn)略性的環(huán)境目標(biāo)框架以及指標(biāo)體系，定時觀察經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性，確保短期行動與長期目標(biāo)之間的一致性。

戰(zhàn)略性始終是規(guī)劃的追求目標(biāo)之一，希望將一個個的短期目標(biāo)和行動控制在總體的、長期的目標(biāo)的框架之下，規(guī)劃要在實施中建立完善的評估和規(guī)劃修編體系，保證發(fā)展的正確方向。在可持續(xù)發(fā)展的要求下，這種評估必須以是戰(zhàn)略性的環(huán)境目標(biāo)框架為基礎(chǔ)的，這是原有規(guī)劃不具備的。

另外，可持續(xù)背景下的規(guī)劃應(yīng)具有社會互動性。

可持續(xù)發(fā)展的核心是為人類營造長久適宜的生存環(huán)境，這與公眾有更直接更密切的聯(lián)系。聽取公眾意見一直是各國環(huán)境評價制度的重要組成部分，環(huán)境部門一直走在公共參與的前列。我國已于2006年4月頒布了中國第一部國家級的公眾參與的政策——《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》。

公眾不僅要參與規(guī)劃建設(shè)方案的制定和評估，還應(yīng)參與規(guī)劃前期的研究。由于可持續(xù)發(fā)展的預(yù)警性和戰(zhàn)略性，相應(yīng)的規(guī)劃策略很可能與當(dāng)前當(dāng)?shù)氐墓娎婷堋Ｒ?guī)劃必須進(jìn)行廣泛的教育和宣傳，公開規(guī)劃的前期研究，促進(jìn)公眾態(tài)度的根本轉(zhuǎn)變。首爾城市公共交通改革的成功就源于其中公交系統(tǒng)改革公民委員會促成的整個社會層面上包括政府、企業(yè)、研究部門、普通公眾的廣泛的互動。

雖然有成功案例，但是在公眾固守傳統(tǒng)觀念時，政府出于鞏固政權(quán)等多方面的考慮，很可能采用與可持續(xù)背道而馳的政策。城市交通規(guī)劃中如何對待私人小汽車的問題就是一個典型的例子。公眾對可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識的局限，引發(fā)的規(guī)劃制定和實施中的障礙，是規(guī)劃的又一挑戰(zhàn)。

針對上述挑戰(zhàn)，下面分別從四個方面分析規(guī)劃的應(yīng)對策略。

3 可持續(xù)發(fā)展下規(guī)劃的應(yīng)對策略

規(guī)劃指導(dǎo)體系：

可持續(xù)發(fā)展下的挑戰(zhàn)要求建立可持續(xù)發(fā)展為原則的指導(dǎo)體系，指導(dǎo)控制規(guī)劃的制定和實施。新的全國、國際聯(lián)盟甚至是全球的規(guī)劃指標(biāo)體系、法律體系、財政體系是規(guī)劃控制體系的核心部分。

研究制定規(guī)劃中影響環(huán)境的因素的規(guī)劃控制指標(biāo)，是實現(xiàn)規(guī)劃預(yù)警性的主要手段。同時一套科學(xué)的、研究充分的指標(biāo)體系對于公眾接受規(guī)劃的預(yù)警性有很大的幫助。法律體系和財政體系指導(dǎo)規(guī)劃的作用主要體現(xiàn)在“獎”與“懲”上，以指標(biāo)研究為基礎(chǔ)，提出針對某種情況相應(yīng)的獎勵或是懲罰政策，引導(dǎo)規(guī)劃向更有利于可持續(xù)的方向發(fā)展。這其中包括如何定義“增長”和重新定義“成本”。

規(guī)劃編制體系：

規(guī)劃的編制可分為規(guī)劃指標(biāo)體系的研究和制定、規(guī)劃方案研究、規(guī)劃方案綜合影響評價、實施跟蹤、方案修正。鑒于規(guī)劃的整合性，各個編制階段均需要組織多學(xué)科的合作交流；鑒于規(guī)劃社會互動性，公眾參與不可或缺；鑒于規(guī)劃的戰(zhàn)略性，編制中的實施跟蹤和及時的方案修正成為重要的組成部分，規(guī)劃初期應(yīng)在分析本地情況基礎(chǔ)上，與通行的指標(biāo)體系結(jié)合，提出該規(guī)劃的指標(biāo)體系。

規(guī)劃實施的支撐體系：

規(guī)劃實施除了依靠傳統(tǒng)的法律、財政等傳統(tǒng)手段外，以公眾為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展的城市文化是最有力的支撐。對公眾進(jìn)行廣泛的教育和宣傳，推廣成功案例的經(jīng)驗，促進(jìn)其態(tài)度轉(zhuǎn)變，應(yīng)該得到規(guī)劃部門的充分重視。不能一味強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利，而放棄引導(dǎo)公眾的責(zé)任。

規(guī)劃理論體系：

現(xiàn)代城市規(guī)劃的核心是土地資源的配置，目的是控制人類的土地利用活動可能產(chǎn)生的外部效應(yīng)，從而確保社會利益不會因此受到傷害。在可持續(xù)發(fā)展的要求下，外部效應(yīng)中的環(huán)境效應(yīng)上升為主導(dǎo)因素，社會利益的范圍擴(kuò)大到更大的區(qū)域內(nèi)。

在這種變化中，“如何規(guī)劃”——即在平衡人與自然關(guān)系的框架內(nèi)如何配置城市土地資源的基本理論問題值得重新思考。可持續(xù)發(fā)展理念的引入給規(guī)劃理論引入了更多的變量，也提出了更高的要求，也催生出一些新的研究方向，如城市土地利用與交通可持續(xù)發(fā)展的相互關(guān)系的研究。

4 結(jié)語

在城市可持續(xù)發(fā)展中，規(guī)劃以其自身的特點(diǎn)必然要起到核心的作用。規(guī)劃面對自己的新任務(wù)要求下的新特征，必須找到應(yīng)對策略。由于可持續(xù)發(fā)展涉及到廣泛的目標(biāo)，規(guī)劃上一層次的指導(dǎo)體系必須做出相應(yīng)的調(diào)整，其實施層面更加需要社會的廣泛支持。除了這些基礎(chǔ)條件之外，更為關(guān)鍵的是規(guī)劃自身理論的完善和規(guī)劃編制程序的創(chuàng)新。