戶籍制度發生學

戶籍制度今天仍然存在的事實只能表明，國家對社會的全面控制雖然趨于削弱，但還頑強地存在著。也就是說，要想全面地了解戶籍制度產生的原因，就必須把這個問題放在更大的背景——國家對社會生活的全面掌控——之下進行考察。

戶籍制度的建立

1949年新政權建立以后的首要任務是恢復、穩定社會秩序，控制、消滅各種敵對勢力。為此，1950年8月，公安部制定了《關于特種人口管理的暫行辦法(草案)》。其突出特點就是把社會治安作為戶籍管理的重點。戶籍由過去歸內政部及地方政府管理轉而交由公安部門管理。1951年7月，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，其中明確指出“維護社會治安、保障人民安全”的宗旨，對戶籍制度治安作用的強調十分明顯。

制定《條例》的另一個重要原因是新政權缺乏管理城市的經驗和足夠的信息，需要借助戶籍對城市的人口現狀進行了解。因此，戶籍制度的建立是從城市首先展開的。當時，城市失業現象嚴重，全國9個主要城市大約有失業人口166萬。建立戶籍制度也包含著為緩解失業做準備的意思。但在當時，政府并不是如后來那樣采取強制的手段控制城市的人口。《條例》第一條就申明人民具有遷徙自由。在實際當中，政府也確實沒有采用行政命令的方式，而是采用了宣傳和說服的形式。從1950年起，為了緩解城市中的失業現象，各地方政府開始動員和說服城市中的失業人員回到農村。同時，農村地方政府也設法勸阻農民進入城市。

在農村，隨著土地改革的進行，戶籍制度也同步建立起來。1954年，內政部、公安部和國家統計局聯合通告，普遍建立起農村戶口登記制度。

城鄉分治下的積累戰略

至1954年，城市的失業問題基本上得到了妥善的解決。這個過程看起來比以后的人口控制辦法要溫和、有效得多，但是，在這種解決辦法中已包含了一種城鄉分治的思路。從此以后，一旦城市人口、物資供應出現緊張形勢，決策者首先想到的就是把一部分人口轉移到農村，同時禁止農業人口進入城市。而不是從發展經濟、增加就業數量方面尋求解決辦法。

社會秩序初步穩定以后，國家開始制定實施第一個五年計劃(1953年至1957年)，明確提出了優先發展重工業的戰略。重工業是資金密集型的產業，對勞動力的需求并不旺盛，對來自農村的低素質勞動力更是需求很少。這種發展戰略從根本上抑制了城市就業崗位的大量增加。另一方面，重工業的發展需要大量的資金，而中國當時資金極為緊張。

為了解決發展重工業時的資金不足，國家采取了一系列的解決辦法，包括低利率、低匯率政策，低工資和低價能源、低價原材料政策，壓低農產品價格，減少公共建設和醫療、住房、教育等方面的資金投入。

但是，國家實行這些政策以后，并不能確保節省出來的資金被用于重工業的發展，因為市場總是自發地把資金吸引到最具比較優勢的生產經營部門。所以，進一步的政策就是實施國家的金融壟斷和進出口貿易壟斷。為了確保重工業的優先地位，只能將工業企業收歸國有，采用直接的計劃指令規定企業的生產范圍，統一安排輕重工業的比例。但在企業收歸國有以后，企業的員工在日常生產經營中就不可避免地會采取各種變通辦法壓縮積累，增加工資、福利。為了克服這種現象，就只好更進一步，剝奪企業的生產經營自主權。生產資料由國家統一調撥，產品由國家包銷調撥，財政則統收統支。

計劃經濟就是這樣在優先發展重工業的目標指引下一步一步地建立起來的。

這樣人為維持的體系自然十分脆弱，根本無力面對開放的市場競爭。所以，要建立起各種強制措施以實行足夠的保護。城市戶口特殊地位的基礎就在于此。由于優先發展的重工業位于城市，城市居民自然在這個體系中占據著比農村農民有利得多的地位。

相比之下，農民的地位就要不利得多。由于農產品價格被人為壓低，農民自然不愿意向國有商業交售農產品，而是更愿意賣給私商。國有商業以低價收來農產品，并以低價出售給城市居民——實際是用農業補貼重工業——的任務難以完成。必須想辦法解決這個麻煩。國家指望著在市場上打敗私商是不可能的，但國家自有其撒手锏，那就是農副產品的統購統銷制度。1958年，國務院頒布了農產品及其他商品分級管理辦法，把農副產品的統購統銷和派購等政策制度化、法規化。

能否把農民順利地納入到人民公社體制內，迫使其承擔起為工業化付出犧牲、積累資金的任務，這是戶籍制度面臨的一個問題。而以后的事實表明，戶籍制度成功地完成了這一任務。同時，在這個過程中，戶籍制度也得到了發展和完善。而且，與城鄉分治的土地制度相對應，戶籍制度的城鄉分治也被牢牢地固定下來。

1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式將城鄉有別的戶口登記制度與限制遷徙制度固定了下來。其中第10條第2款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。這就從根本上改變了人口遷徙的程序。在國家嚴密控制城市生活的條件下，實現了國家對人口遷徒的主動控制權。從此以后，二元戶籍制度正式確立。而且，強制性成為了戶籍制度最根本的特點。

在此期間，戶口已經逐漸與糧油供應制度、就業制度、社會福利保障制度實行掛鉤。1955年8月，在頒布《農村糧食統購統銷暫行辦法》的同時，還頒布了《市鎮糧食定量供應暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購買糧食的制度。在就業制度上，1957年，規定了用人單位優先錄用城市戶口。社會保障福利制度是與單位制度聯系在一起的。在歧視農村人口的就業制度的作用下，社會福利保障成為城鎮居民的獨有待遇。這三項制度的確立，加之物資匱乏的背景，自發遷徙的農村人口不再具有在城市立足的可能。戶籍制度的強制性越來越強。

尾大不掉

從此以后，強硬的戶籍制度在中國完全確立起來。1970年代后期，當知青開始要求返城以后，政府對于知青城市戶口的恢復做了特殊安排，但與此同時，卻進一步加強了城鄉戶籍制度的壁壘。1977年11月8日，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷徒的規定》，強化了對戶口遷徒工作的嚴格管理，尤其強化了對于人口進入大城市的控制，并第一次系統提出了“農轉非”的具體政策，確立了對“農轉非”實行政策控制加指標控制的雙重管理體制。

戶籍制度基本完成了賦予它的任務。國家通過這個制度，為公民分別安排了其在社會生活中的位置。在優先發展重工業這個戰略目標的指引下，城市人口的生活消費被壓得很低，而農村人口被限制在土地上，被強迫通過“剪刀差”為工業化提供資金。整個國家好像變成了一個大企業，人人都被安排了位置，且不能隨意改變。國家成了唯一的發展主體。人民只是國家的工具。人民在失去種種自由的同時，也就失去了自主謀求發展、提高生活水平的機會。

戶籍制度對中國社會的影響是巨大的。經過幾十年的城鄉分治，中國的城市化進程停滯不前，甚至一度出現了反城市化的傾向。雖然建立起了工業體系，但付出了過分的代價。人民的生活水平極端低下，遠遠落后于其他國家。

改革開放以來，重工業優先發展戰略基本上被放棄，可是，戶籍制度卻沒有同步放松。20世紀的后20年，戶籍制度只有一些小的調整，并沒有發生根本性的改變。這是因為，戶籍制度把一部分人固定在了為某種目標承受犧牲的位置。雖然原有的目標不復存在，但這種強制某些人承受犧牲的格局可以很方便地被其他目標所利用。目標總是層出不窮的。強制一旦出現，想要廢除就難了。

本文摘自《領導者》雜志總第6期，小標題為編者所加。