戶籍管理也講中國特色

一些國家的公民享有自由遷移和移居的權(quán)利，但國情不同，中國戶籍制度改革不能完全照搬國外的經(jīng)驗。

在中國戶籍制度改革的呼聲越來越高漲之時，一個問題自然而然產(chǎn)生世界其他國家和地區(qū)的戶籍管理對中國有何借鑒和參考意義?

登記制度相似，遷移制度不同

中國人民公安大學(xué)人口管理科學(xué)研究所前所長、公安部戶籍處前處長張慶五教授在接受《財經(jīng)文摘》專訪時表示：“戶籍管理是世界各國最根本的社會管理制度，不光中國有此項制度，國外也同樣有此項制度。外國的戶籍管理多叫‘民事登記’或‘生命登記’、‘人事登記’，雖然叫法不一，但基本上與我國的戶籍管理相似。”

“民事登記”是其他社會制度的基礎(chǔ)和依據(jù)，因此各國都十分重視。在內(nèi)容上，國外的“民事登記”內(nèi)容多包括人口出生登記、死亡登記、婚姻登記，與中國幾乎相同。

張慶五指出，經(jīng)過多年的研究和考察發(fā)現(xiàn)，像法國、瑞典、荷蘭、羅馬尼亞、前蘇聯(lián)、日本、印度、秘魯、阿根廷等國家的出生登記，內(nèi)容十分詳盡，不僅有公民出生年月、性別、單雙胞胎等內(nèi)容，而且還有其父母的職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入、國籍、宗教信仰等相關(guān)內(nèi)容，登記內(nèi)容比中國還詳細(xì)得多。

所不同的是遷移制度，有些國家是靠市場加法制的手段，如加強(qiáng)城市管理水平來調(diào)節(jié)公民遷移和移居方向，而中國實(shí)行的是單一的“行政審批”辦法。

據(jù)介紹，目前，世界上共有70多個國家都實(shí)行的是“事后遷移”制度，這些國家公民遷移不受人為因素的限制。

此外，張慶五表示，國外的戶籍制度并不與福利制度掛鉤，而且戶籍管理的部門多為內(nèi)政部門、司法部門或統(tǒng)計部門，這與中國由公安部門負(fù)責(zé)管理的情況也有所差異。沒有戶口，計劃經(jīng)濟(jì)無法實(shí)行

張慶五提出，農(nóng)業(yè)人口通過戶口遷移轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口帶有較強(qiáng)的政策性。這項政策的形成，是適應(yīng)國家計劃經(jīng)濟(jì)條件下控制城市人口過猛增長的需要而逐步建立的。

據(jù)了解，1958年公布的《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《條例》)，實(shí)際上54年、55年左右就定稿了，當(dāng)時并不存在什么遷移入戶的控制問題。

但是到公布的時候，情況出現(xiàn)了變化。1953年，伴隨國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展和國家開始大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，愈來愈多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力盲目涌入城市，給城市交通、住房、勞動就業(yè)和生活供應(yīng)等各個方面帶來日益嚴(yán)重的壓力。

1953年4月，前政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，沿用至今的“盲流”一詞就是那時提出來的。到了1958年，《條例》所規(guī)定的戶口遷移制度，目的之一也是為了制止農(nóng)村人口盲目流入城市，控制城市人口規(guī)模，限制吃商品糧人口的過猛增長。

張慶五說，出臺《條例》的背景是，中國是個人口大國，糧食問題特別重要。城市人口發(fā)展，首先面臨就是吃飯問題。當(dāng)時國家糧食產(chǎn)量有限，按照國家的糧食供應(yīng)計劃，缺口比較大，需要從國外進(jìn)口糧食，這就對城市居民的口糧要求比較嚴(yán)格。換句話說，中國的經(jīng)濟(jì)條件要求戶籍制度必須嚴(yán)格管理。

遷移政策的形成是為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，與中國的特殊國情相聯(lián)系，口糧定量，需要根據(jù)城鄉(xiāng)居民的戶口為依據(jù)。從某種意義上說，沒有戶口，計劃經(jīng)濟(jì)無法實(shí)行。

一些國家的公民享有自由遷移和移居的權(quán)利，是因為他們國家地區(qū)、城鄉(xiāng)差距不大，社會收入富裕程度均衡所致，與中國情況不同，對中國戶籍制度改革的參考意義不大。

但“戶口”登記制度作為一項最基本社會管理制度，仍會與世界各國一樣在相當(dāng)長一段時間里存在，對此，張慶五呼吁，應(yīng)該盡快起草《戶籍法》。

中國版的隔離制度?

有國外媒體曾經(jīng)將中國的戶口制度形容為“中國的隔離制度”，認(rèn)為中國的戶口制度與南非的“種族隔離制度”很相似。

據(jù)相關(guān)媒體報道，上世紀(jì)90年代中期以來戶籍制度的部分強(qiáng)制性政策逐步改革和松動，已經(jīng)很大程度上消除了這種隔離的空間因素。但是戶口仍然有限度地保留了繼承性，并未改變社會隔離的本質(zhì)。

但也有反對觀點(diǎn)提出，從以下兩點(diǎn)來看，中國的戶籍隔離與南非的種族隔離政策并無相似之處：首先，文革時期的“下放”制度，使得個體或有組織的城市工人有時會因犯有“資產(chǎn)階級反革命罪”被重新劃類，驅(qū)趕到農(nóng)村(那里薪金和福利待遇都比較低)，降為農(nóng)民，而在南非白種工人從來沒有被遣送到班圖斯坦做工。

其次，中國的隔離政策是毛澤東主義意識形態(tài)下的特定時期的產(chǎn)物，而不是種族主義的催生物。更主要的區(qū)別在于，在中國，農(nóng)村居民可以通過獲取大學(xué)學(xué)歷，以及被公司或政府聘用工作而將農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)戶一。

一些學(xué)者認(rèn)為，盡管戶口制度存在差別對待，但西方國家為限制發(fā)展中國家的人向其移民而設(shè)定的護(hù)照制度，被稱為全球隔離制度，并不比中國的做法強(qiáng)。

也有人引用韓國2008年的戶籍制度改革，認(rèn)為中國應(yīng)該效仿韓國。但是，中國社會科學(xué)院亞洲太平洋研究所博士王曉玲對《財經(jīng)文摘》表示，事實(shí)上，韓國并沒有廢除戶口制度，廢除的是戶主制度，國內(nèi)有些曲解。

據(jù)介紹，戶籍制度改革在韓國是個社會問題，是在女性運(yùn)動中提出來的。日本殖民時期的影響、儒家文化家長制的殘留造就了韓國的戶主制度，與中國的戶口制度不太一樣，韓國沒有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分，也不存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

王曉玲表示，雖然隨著韓國現(xiàn)代化的發(fā)展，“戶主”在家庭中的權(quán)威逐漸演變成名義上的存在，但是戶主制度仍然存在，就產(chǎn)生許多問題，越來越多的人認(rèn)為其侵犯了人權(quán)和男女平等，2008年終于改革，這種改革主要是文化和倫理上的。

世界部分國家和地區(qū)戶籍制度簡介

美國十分注重人口登記管理，實(shí)行的是“出生死亡登記大綱”。美國法律認(rèn)為“戶口登記”侵犯人權(quán)，故只進(jìn)行公民出生、死亡登記，公民可以自由遷移和移民。平時美國公民持有護(hù)照或社會保障號，進(jìn)行旅游和工作。

歐洲人口管理以丹麥和瑞典最為有名。丹麥人口登記制度比較嚴(yán)格，是最早實(shí)行人口管理的國家。登記內(nèi)容包括公民的姓名、出生年月、性別、婚姻狀況、納稅情況、監(jiān)護(hù)人等。瑞典由于歷史傳統(tǒng)的原因，是由“教會”管“戶口”，人口登記也有300多年的歷史。他們實(shí)行的是事后遷移制度。

日本的戶籍，用于登記國民身份和公證，根據(jù)戶籍可以清楚地知道該國民的有關(guān)親族關(guān)系的“私人性身份”，作為國民的“公共性身份”。日本是一個人口遷徒自由的國家，由于采取“依人編制”式和“家庭卡片”式的結(jié)合，很好地起到了登記身份和公證的作用。

南美以“阿根廷”為例。阿根廷實(shí)行的是“三項大登記”制度，指出生、婚姻、死亡登記，與中國戶口登記相似。國家設(shè)有“人口登記局”，實(shí)施身份證制度，實(shí)施的也是事后遷移制度。

非洲如摩洛哥王國也實(shí)行“戶籍法”，公民依法進(jìn)行出生申報、死亡注銷登記。

泰國的戶籍管理制度主要由三部分組成：戶口登記制度；公民身份證制度；戶口遷移制度。泰國采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，以具有合法固定的住所為基本落戶條件，實(shí)行事后遷移制度。

臺灣需進(jìn)行戶籍登記才能獲得身份證，作為參與社會活動的居民身份證明。在開立個人銀行賬戶進(jìn)行金融活動時，身份證也是被要求出示的證件。居民住所可以通過當(dāng)?shù)刂鞴軝C(jī)構(gòu)進(jìn)行變更，戶籍登記不會限制居民的遷移。

香港和澳門特別行政區(qū)不采用戶口制度，只有強(qiáng)制性的身份證管理系統(tǒng)。