戶籍改革大幕即啟

由于與戶籍相關(guān)的整套社會(huì)管理架構(gòu)并不合理，當(dāng)下的中國社會(huì)人群在各個(gè)層面均存在公平失衡的問題，尤其在就業(yè)、就學(xué)、住房等焦點(diǎn)領(lǐng)域更是如此。是漸進(jìn)式完美之，還是一刀切廢除掉?

是揚(yáng)湯止沸還是釜底抽薪?或者，存在第三種方法?

于先前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)形成并一直持續(xù)至今的中國戶籍管理制度，以及與之相伴相生的諸多相關(guān)社會(huì)管理制度弊病日顯。隨著市場經(jīng)濟(jì)的大跨步前進(jìn)，戶籍似已成為中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及中國未來民主進(jìn)程中一個(gè)亟待解決甚至亟需破除的制度性障礙。中國經(jīng)濟(jì)漸與世界高度接軌，而中國社會(huì)內(nèi)部尤其在社會(huì)管控領(lǐng)域存在的大量落后的或者不合時(shí)宜的條條框框，勢必將影響到接下來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民族進(jìn)步：城鄉(xiāng)之間需打開隔閡以實(shí)現(xiàn)雙向自由流動(dòng)，各區(qū)域之間在人財(cái)物上亦需各取所需、良性匹配以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

改革開放30年余，建國更已進(jìn)入60年，關(guān)于大戶籍改革的呼聲理應(yīng)受到重視并需真正進(jìn)入實(shí)質(zhì)性探討、實(shí)施環(huán)節(jié)。

何謂戶籍制度，如何正確認(rèn)識戶籍的利與弊，又該如何改革之?

清晰定義

作為統(tǒng)計(jì)、管理基本人口信息的必需工具，從狹義上理解的戶籍制度具備存在的歷史必然性和合理性，從廣義上理解的戶籍制度顯然又與教育、醫(yī)療、住房、福利、就業(yè)等領(lǐng)域密切相關(guān)，而所謂的不公平甚至不公正多因此中操作涉嫌執(zhí)行機(jī)構(gòu)違法、違憲引致，當(dāng)下公眾和媒體更多則以廣義的戶籍制度作為討論、批判的話題基礎(chǔ)。

依據(jù)中國警察協(xié)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員、中國人民公安大學(xué)教授王太元的說法，單純的戶籍制度僅僅是一個(gè)自然屬性的存在，并不牽涉經(jīng)濟(jì)利益，更與公平、平等概念無關(guān)，而且作為一個(gè)國家形成的重要標(biāo)志之一，戶籍制度是必須存在而且需長久延續(xù)下去的。

王太元表示，戶籍本身是第一位的，古今中外，概莫能外，任何一個(gè)政權(quán)實(shí)體，如果沒有戶籍體系，是難以想象的。王太元介紹說，從2000年他就一直認(rèn)為，在這個(gè)問題的探討上，媒體討論錯(cuò)了對象，要探討的不應(yīng)是戶籍制度本身改不改革的問題，而是長期用戶籍制度幫助相關(guān)機(jī)構(gòu)管控各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的那諸多的管控制度該不該改革的問題。

所謂的戶籍制度改革，一般被認(rèn)為是，老百姓看得見的戶籍下面連帶的所有社會(huì)管理制度，如若采納王太元的說法，50年來，尤其改革開放以來，我們在戶口制度上存在的最大問題是，各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域錯(cuò)誤地運(yùn)用了戶籍制度用以管理內(nèi)部事務(wù)。

王太元認(rèn)為：“戶籍制度按我們的說法，應(yīng)該是一個(gè)行政技術(shù)制度或者行政程序制度，它無非是登記、統(tǒng)計(jì)、管理人們基本信息的，我有一個(gè)準(zhǔn)確的概念是這樣：所謂戶籍管理或者戶口管理、戶政管理，是什么呢?是依法收集、確認(rèn)、提供本國住戶居民人口基本信息的一種國家行政管理，在國外叫基礎(chǔ)行政或者行政基礎(chǔ)。按照我的戶政學(xué)理論就更清楚了，個(gè)人的生老病死，群體的生產(chǎn)、生活、消費(fèi)、交換，地區(qū)的貧窮、發(fā)展、富裕、變革，國家的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定與發(fā)展，都需要這些東西。”

觀點(diǎn)恰與此相反，北京理工大學(xué)教授胡星斗則認(rèn)為，這種隔離型的戶籍制度，本質(zhì)上是封建社會(huì)、防控型社會(huì)的產(chǎn)物，目前世界上也只北朝鮮和貝寧兩個(gè)國家有，理應(yīng)廢除。“這么落后的、沒有人性的、極度妨礙中國現(xiàn)代化、破壞和諧社會(huì)的制度如果也不能果斷地廢除，那么是不是當(dāng)初在西藏廢除奴隸制度也應(yīng)當(dāng)慢慢地來?2003年中央政府廢除收容遣送制度也應(yīng)當(dāng)慢慢地來?現(xiàn)在廢除破壞法治的勞動(dòng)教養(yǎng)制度也應(yīng)當(dāng)慢慢地來?”

胡星斗同時(shí)認(rèn)為，廢除戶籍制度的前提是，必須做好預(yù)案、找到管理的替代辦法，但他同時(shí)認(rèn)為，如果一心想保留戶籍制度，那么永遠(yuǎn)也不會(huì)建立起符合現(xiàn)代文明準(zhǔn)則的替代辦法，只有下決心廢除它，才會(huì)著手及加快建立身份證電子管理系統(tǒng)以替代戶籍制度，并且讓身份證系統(tǒng)更加公平、人性化、高效地發(fā)揮管理的作用。“只要戶籍制度不改變，我可以斷言，未來中國的城鄉(xiāng)差距不會(huì)縮小，只會(huì)增大。”

安徽律師程海近年來一直致力于推進(jìn)中國戶籍制度改革。2008年，程海聯(lián)合全國人大代表錢永言、何邦喜以及全國政協(xié)委員蔡繼明在全國兩會(huì)上已遞交過戶籍改革建議書。程海在北京接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，作為統(tǒng)計(jì)工具的戶籍其實(shí)并無太多瑕疵可以爭論，而且很顯然，不少公共知識分子在沒有深入研究的前提下，確實(shí)是攻擊錯(cuò)了對象，原因則是因?yàn)閷Α稇艨诘怯洍l例》的不甚明了。在此層面，程海與王太元觀點(diǎn)類似，與胡星斗觀點(diǎn)相左。程海認(rèn)為，問題的關(guān)鍵不在戶籍，而在于監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)如何依法行政，其中即包括公安部如何依法行政。

路徑選擇

由于與戶籍相關(guān)的一整套社會(huì)管理架構(gòu)并不合理，當(dāng)下的中國社會(huì)人群在各個(gè)層面均存在公平失衡的問題，尤其在就業(yè)、就學(xué)、住房等焦點(diǎn)領(lǐng)域更是如此。是漸進(jìn)式完美之，還是一刀切廢除掉?較為理性且較為可行、能夠被順利接受的方案則是前者。

業(yè)界有學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度沒什么用，有用的是附加在其上的其他制度，所以，關(guān)鍵是改革附加制度，或者改變把附加制度如低保、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等與戶籍捆綁在一起的做法，讓戶籍只起人口登記的作用，那么保留戶籍沒有什么不好。另有人認(rèn)為，現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元制度、城多差距、地區(qū)差距、城市之間的差距都太大了，只有等到二元制度一元化了，差距縮小了，才具備真正廢除戶籍的可能性。

針對如是說法，胡星斗認(rèn)為，乍一聽，似乎都有道理，但如果不廢除戶籍制度，附加制度成為附驥之蒼蠅、纏樹之藤蘿，不可能發(fā)生大的變革。按照胡星斗的邏輯，戶籍制度是造成二元制度的“因”，二元的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等是“果”，不消除“因”，期待“果”改變，由二元變?yōu)橐辉遣豢赡艿摹！敖逃⑨t(yī)療、養(yǎng)老等二元制度的形成，雖然也有權(quán)力結(jié)構(gòu)、特權(quán)制度、工業(yè)化、歷史因素等原因，但最基本的原因是戶籍制度造成和擴(kuò)大了二元差距。在戶籍制度存在的情況下，你要等到這些附加制度一元化、二元差距縮小，那是癡心妄想。”

中國人民公安大學(xué)教授王太元就此分析說，不同的人，他的觀察角度、表達(dá)角度和思維角度這三個(gè)方面存在不同。站在外面觀察和站在里面觀察，得到的結(jié)果往往不一樣。境外學(xué)者和大陸學(xué)者不同，境外學(xué)者另外還包括他在領(lǐng)域之外和他在領(lǐng)域之內(nèi)兩種。“我們是站在領(lǐng)域之內(nèi)在觀察，可能會(huì)了解得更細(xì)更全，也可能和主管部門和執(zhí)行單位之間的聯(lián)系多一些。正因?yàn)檫@樣，我們在闡發(fā)觀點(diǎn)的時(shí)候，全面性或者叫系統(tǒng)性、可行性可能就更好一些，而不只是考慮新銳、前衛(wèi)、激進(jìn)。”

王太元認(rèn)為，將戶籍制度改革與其他制度的改革捆綁起來的方案比較荒謬，沒有可操作性。王太元表示，胡星斗的說法完全不可能實(shí)現(xiàn)，無非制造些造反情緒而已，而且公平要體現(xiàn)在社會(huì)運(yùn)作和管控上才行，否則叫得聲音越高，公平越難實(shí)現(xiàn)，甚至?xí)恋K公平。“你放心，20年以后，他如果不按我的思路走，他要是能夠改革成功了，我倒著走。”

按照王太元的思維框架，戶籍制度改革需堅(jiān)持帕累托改進(jìn)原則。“我增加多了，而你并不減少，這樣的改革是最容易推行的，只有到最后沒有辦法的時(shí)候才進(jìn)行零和博弈，把你的一部分給我，而這樣的改革是最危險(xiǎn)的改革。”

就戶籍制度改革，國家發(fā)改委和公安部等諸多部門一直協(xié)力就此展開調(diào)研，但截至目前，就戶籍制度的存廢之爭一直未有定論，但毋庸諱言的是，時(shí)下的戶籍制度確已造成政治經(jīng)濟(jì)生活的各種羈絆。改革，如何改革，如何更好地改革，實(shí)在是一個(gè)相當(dāng)考驗(yàn)智慧的嚴(yán)肅命題。

大幕拉開，改革不遠(yuǎn)。