高校“小金庫”專項治理工作研究

郭　峻　鄭　麗

一、小金庫的內容、成因及治理的意義

“小金庫”，是指在單位財務以外另設賬目的公款，具體來講是一些單位違反國家有關規定，自行籌集建立的由本單位自由支配的資金。其資金來源大都是采取隱匿收入、截留利潤或化公為私、公款私存、轉移收入等不正當手段取得的。主要用于濫發獎金等違規的或不合法的支付。

(一)“小金庫”的具體內容

根據國務院辦公廳國辦發[1995]29號文轉發財政部、審計署和中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”的意見》第二條規定：凡違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理。私存私放的各項資金，均屬“小金庫”。因此，凡侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入高校財務部門統一收支，私存私放的各項資金，均屬“小金庫”范疇。具體內容包括：侵占、截留銷售收入、營業收入、出租收入、出售殘次品和邊角廢料收入、處理報廢固定資產變價收入、逾期押金收入、銷售不動產收入、發售股票申請表售表收入、股票發行費收入等各項生產經營收入；侵占、截留加工、維修、運輸和代理業務收入、服務業收入、廣告收入、出版發行收入、技術轉讓、技術咨詢、技術服務、技術培訓收入等各項服務和勞務收入；侵占、截留價外收取的基金、集資費、返還利潤、補貼、違約金、手續費、包裝費、儲備費、優質費、運輸裝卸費、代收款項及其他形式的價外收費等各項價外費用；侵占、截留各種集資、攤派、贊助、捐贈等收入；侵占、截留股票、債券等投資收益；侵占、截留各種形式的回扣和傭金；侵占、截留各項行政事業性收費；侵占、截留各項罰沒收入；侵占、截留各類協會、學會的會費收入等；侵占、截留其他應列入本單位財務會計部門帳內或應交存財政專戶的收入；通過虛列支出、資金返還等方式將資金轉到本單位財務會計部門賬外的收入。

(二)“小金庫”的成因

“小金庫”的由來已久，國家乃至各高校一直比較重視“小金庫”的治理工作，各種針對“小金庫”成因所做的分析研究也相當透徹和深入，各高校上至領導下至一般教職員工也都能意識到“小金庫”的危害性。但為什么“小金庫”在高校仍然存在、屢禁不止呢?最根本的原因還是在于高校少數員工財經法規意識淡漠，對“小金庫”新的表現形式、新情況、新問題不熟悉、不了解。目前，高校財務部門的財務管理普遍比較規范，一般很少發生或基本上不存在私設小金庫的問題；但“小金庫”現象在一些高校的二級學院、機關部處等基層單位依然廣泛存在。這主要是因為這些高校基層部門的領導多是教學、科研崗位上的高級專業人才，卻比較缺乏財經業務和法律法規知識，造成他們對什么是“小金庫”以及“小金庫”的具體表現形式認識不足。如某高校某二級學院將一些廢棄不用的電腦設備處置變賣后的現金收入不上交給學校財務部門，直接作為學院教職工的福利費用一次性進行分配。而該單位領導認為這不屬于“小金庫”賬外賬的范疇。事實上，從國家相關文件賦予“小金庫”的定義來看，上述案倒中的學院形成了私設“小金庫”和“坐收坐支”。這里“坐收”就是指收取的款項不入賬或者不按照規定入賬；“坐支”是指企事業單位和機關團體從本單位的現金收入直接用于現金支出；坐收通常是與坐支聯系在一起的。

(三)高校“小金庫”治理的意義

教育部治理“小金庫”工作領導小組組長、教育部黨組副書記、副部長袁貴仁同志在教育部“小金庫治理工作視頻會議上的講話中指出，高校開展“小金庫”專項治理工作是深入貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制、推進教育事業科學發展的必然要求；是建立健全懲治和預防腐敗體系、加強反腐倡廉建設的重大舉措；是深化收入分配制度和財稅體制等改革、規范收入分配秩序、完善分配激勵機制的重要內容；是進一步強化預算管理和財務管理、完善單位內部監督約束機制的重要契機。

二、新時期高校“小金庫”的表現形式

2009年5月教育部在《教育部直屬機關、直屬高校和駐外機構開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》的通知中明確指出：新時期下“小金庫”的七種主要表現形式具體包括違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”；用資產處置、出租收入設立“小金庫”；以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”；經營收入未納入規定賬簿核算設立“小金庫”；虛列支出轉出資金設立“小金庫”；以假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”；上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。

其實，不管“小金庫”是以哪一種表現形式存在，只要它違反了國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金，均應列入“小金庫”的范疇。不管“小金庫”的資金來源是什么，它都是老百姓的錢，都屬“公款”范疇。“小金庫”的任何開支，不論存在多少“正當性”，都是貪污公款行為，也就是一種腐敗或集體腐敗行為，應堅決抵制和清除。

三、高校內部容易滋生“小金庫”的部門、資金來源和實際案例

(一)高校內部容易滋生“小金庫”的部門

一般而言，經過多次“小金庫”專項治理后的高校財務部門私設“小金庫”的行為比較少見，高校內部容易滋生“小金庫”的部門主要常見于學校資產管理部門、教學管理部門、醫療衛生部門、產業部門等。

1、資產管理部門

學校資產處、設備處、圖書館等資產管理職能部門和單位是以前歷次檢查中曾經發現存在“小金庫”的重點部門和單位或是曾經有群眾舉報并經核實的部門和單位。它的主要資金來源包括各類物資設備采購回扣、固定資產殘值收入或出租固定資產收入。

2、教學管理部門

學校教務處、學生處、人事處等教學管理部門也是高校容易發生私設“小金庫”現象的部門和單位。它們主要通過教材回扣、亂設收費項及違規收費等行為私設“小金庫”。

3、醫療衛生部門

學校開辦的校醫院則主要是以藥品回扣的形式私設“小金庫”。

4、產業部門

學校的產業部門包括科技企業集團或學校資產經營公司及所屬各校辦企業，特別是與高校有隸屬關系的賓館、培訓中心、招待所、出版社、報社、雜志社等獨立核算單位，往往采取截留營業收入等手段私設“小金庫”。

5、存在對外辦班收入的二級院系

這些年來高校不少院系都對外辦班，并有巨額收入，但不少學校對此項財務管理比較混亂，只要上繳一定的金額就行了，導致“小金庫”問題多多。一些院校假借增加教師福利、提高待遇等名義，收取一定費用后，采取不入賬、私設“小金庫”的手法，將款截留，久而久之單位有了積蓄，便滋生了部

分領導利用手中職權，侵吞公款。

(二)高校“小金庫”的資金來源

高校“小金庫”的資金來源主要包括：財政撥款；政府性基金收入；專項收入；行政事業性收費收入；罰沒收入；國有資本經營收入；國有資源(資產)有償使用收入；資產處置收入；資產出租收入；經營收入；利息收入；捐贈收入；附屬單位上繳收入；其他收入等。對以上高校“小金庫”的資金來源進行分析，其途徑大致可以歸納為三條：一是收入不入賬。如將上述某一項收入不入賬。直接放入“小金庫”。二是截留上交款項。有些單位的收費理應上繳上級主管部門，但是個別單位采取繳大留小的方式，將其中的一部分截留下來，建立了“小金庫”。三是虛列支出。有的采用支少報多的方式，有的則直接虛列支出項目。如隨意“虛構”一個工程維修項目，便可輕易將公款劃入“小金庫”。

(三)高校“小金庫”實際案例

案例一：收入不入賬

如陜西某合適并高校下屬二級學院主持成教工作的副院長指使財務人員將陸續收回應上交學校的“辦證費”、銀行按期支付的“代辦費”等公款不入賬然后私分。

如某直屬高校體育部將出租學校體育場館等收入200余萬元放在法定賬外，其中20萬元用于給本單位職工購買商業保險；涉嫌私分國有資產，被檢察機關立案追究刑事責任。

又如南京某學院成教院由院長、副院長到會計的共同貪污案，就是私設所謂的“院長基金”，堂而皇之地把院辦補習班的印萬元公款納入“小金庫”自由支配，以發“獎金”、“補貼”的名義私分公款30萬元。

案例二：截留上交款項

仍以上面所列高校為例，該副院長將收回學生的管理費及提檔費共計8.4萬元中2萬余元入了財務賬，而將余款6萬余元中3萬余元中飽私囊。而該學院學生處處長則在工作期間，利用職權之便，將當年向應屆畢業生收取的“教育補償費”149萬元中的16萬元隱瞞截留并私分。

又如西安某高校學生處處長利用職務便利，指使該處工作人員分4次截留學生處收取的畢業生教育補償費和跨地區費予以私分，共貪污公款13.7萬元，被判處有期徒刑10年。

案例三：虛列支出

如南京某高校財務處副處長利用在外地為單位購買數碼像機之機，虛開發票1，4萬余元，后利用職務之便將虛開的發票在該校財務部門予以報銷。

四、高校“小金庫”的查找方法及治理對策

(一)查找方法

充分運用審計手段、審計技巧與實際查賬經驗進行觀察、測算和分析，查找“小金庫”的線索。

1、核對賬目，查看賬賬、賬實、賬表是否相符查找“小金庫”

任何會計資料之間均存在相互的勾稽關系。對賬與賬之間、賬與實之間、賬與表之間的勾稽關系進行驗證，從中發現異常，再順藤摸瓜，輔之以調查詢問、實地觀察、檢查原始單據等審計手段，往往就會發現未入賬收入的線索，使“小金庫”浮出水面、現出原形。

2、從銀行賬戶入手查找“小金庫”

從銀行賬戶的開設情況查找“小金庫”是最常用的方法之一。所謂私設“小金庫”一般只有兩種途徑，一種是將未入賬的收入或截留的收入直接放置在單位保險柜中，但這種方法隱蔽性差，比較容易被人查到，因此，一般私設“小金庫”主要采取的是在銀行以私人名義開戶的方法。而這時，檢查人員從銀行賬戶入手，請銀行予以協助，對學校所有賬戶進行清理，將銀行的存款總額與賬面存款總額核對，查找有無私設“小金庫”的線索，是否存在私設“小金庫”的現象。

3、從收費項目和收費票據著手查找“小金庫”

在檢查“小金庫”時，對高校的收費項目和收費票據情況進行檢查可以起到事半功倍的效果。一方面直接檢查學校收費項目的設立和收費票據的領取情況，將已開具的收費票據金額與實際入賬金額進行比對；另一方面間接側面向學生調查了解學校其他收費情況，詳細記錄學生所提供的收據信息，查找學校是否存在私立收費項，是否存在將收取的費用不入賬，私設“小金庫”的現象。

(二)治理對策

1、從杜絕“小金庫”的根源著手，實行高校非稅收入規范化管理

目前高校納入預算外資金管理的經費有兩類：一類是財政性預算外資金，指國家有關單位撥款由學校代管的經費，如國家自然科學基金等；另一類是非財政性預算外資金，主要是高校各部門通過辦學、科技開發、經營等渠道創收或接受社會捐贈的款項，這部分資金就是學校預算外資金的主要組成部分。國家對高校預算外資金的管理沒有嚴密的制度加以規范，是高校經濟類案件產生的根源。部分高校由于預算外資金的收集、管理和使用主體多元化及相互之間的利益和矛盾沖突，使資金的管理呈現出復雜、混亂無序的狀態。尤其是收費、變相收費主體過多，收費依據幣充分，費用收取和使用過程不規范等，為貪污、腐化埋下隱患。如果高校一旦實行非稅收入改革后，能夠進一步深化“收支兩條線”管理；而“單位開票、銀行代收、財政統管”的模式和“收繳分離、罰繳分離”的辦法將有助于資金的及時入庫，有效地防止轉移、截留預算外資金以及“小金庫”和“賬外賬”等問題的發生；同時通過規范學校的收費管理，能有效遏止教育亂收費現象的發生，是從源頭上治理和預防腐敗的重要舉措。

2、建立完善“小金庫”治理長效監督和約束機制

“小金庫”治理工作是一項長期性的工作。因此，高校必須著力構建“小金庫”治理的長效監督和約束機制，而鼓勵自查自糾、嚴懲頂風違紀和鼓勵群眾舉報應該是該機制的突出特點。各高校在“小金庫”治理過程中，必須注重制度建設，針對檢查發現的新情況和新問題，及時制定有關制度法規，完善管理，強化制約。要注重改革創新，采取積極穩妥的措施，逐步深化財稅、金融、國有資本運營等管理制度的改革，創新機制和體制，加快建立并完善長效機制，在源頭上防止并杜絕“小金庫”問題的發生。

高校“小金庫”治理工作有著非常重要的現實意義。為此，高校必須清楚地認識到新時期“小金庫”新的表現形式，高度重視此項治理工作。學校財務、審計、紀委監察部門要密切配合，加強對銀行賬戶、收費項目和收費票據等的日常監督管理。及時發現、及時處理；同時學校要接受教職工和學生的監督，實行校務公開、院務或政務公開、財務公開，增加財務工作的透明度，使“小金庫”現象減少直至徹底消失。

(作者單位：重慶大學計劃財務處)