金融視角下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理中的法律風(fēng)險研究

丁云駿

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的有效管理是開展有關(guān)農(nóng)村土地的信貸業(yè)務(wù)和保險業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。然而，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)我國一些地區(qū)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理仍然存在諸多問題，其潛伏的法律風(fēng)險加劇了農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新的道德和法律風(fēng)險，從而一定程度上阻礙了農(nóng)村金融改革與發(fā)展。因此，如何加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理是一個值得研究的現(xiàn)實課題。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的法律地位

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，對依法保護農(nóng)民土地承包權(quán)益、促進土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)、提高土地價值和利用效率等具有不可替代的法律作用。由于我國農(nóng)村實行集體土地制度，因此，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬集體，農(nóng)民通過承包取得土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和一定的處置權(quán)。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的重要特點，就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的長期穩(wěn)定，按有關(guān)規(guī)定和各地實踐至少達30年。黨的十七屆三中全會又把這種關(guān)系定性為“長久不變”。有關(guān)專家學(xué)者認(rèn)為，從這一點來看，長期穩(wěn)定的承包關(guān)系實質(zhì)上形成了相當(dāng)意義上的農(nóng)民對土地的所有權(quán)，這種權(quán)屬關(guān)系的確立和憑據(jù)就是國家依法頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》。可見，承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)民對土地各項權(quán)益的法律依據(jù)，根據(jù)《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定及精神，證書也是農(nóng)民以手中的土地進行抵押從而獲得信貸支持以及購買土地生長經(jīng)濟保險的基本法律憑證。從金融視角看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是依法開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的先決條件，對有效防范道德風(fēng)險、厘清權(quán)利關(guān)系有重要作用；同時，對開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險也可發(fā)揮同樣的法律作用。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理是一項較為復(fù)雜的工作。從流程上看，它包括確權(quán)、登記、頒證、換證、銷證等環(huán)節(jié)；從涉及部門來看，政府、農(nóng)業(yè)主管部門、村委會、村民等都直接參與。因此，國家對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理極為重視，專門制定了部門規(guī)章予以規(guī)范，為權(quán)證管理提供了法律依據(jù)。然而，我國農(nóng)村幅員遼闊、地區(qū)差異大，一些地區(qū)的承包經(jīng)營權(quán)證管理仍然存在不少問題。筆者就此對江西省宜豐縣作了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理中存在不少問題。

一是權(quán)證的頒發(fā)程序不規(guī)范。按規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)主體是縣人民政府，由縣農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)具體的落實和監(jiān)督審核。但是，縣農(nóng)業(yè)主管部門為了減少工作量，把空白權(quán)證交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再交給村委會自行填寫，所蓋的審核章也不是縣級農(nóng)業(yè)主管部門而是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)站的，有些甚至蓋的是村委會的印章，程序不規(guī)范、審核監(jiān)督不嚴(yán)格等問題極大地?fù)p害了權(quán)證應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二是權(quán)證的頒發(fā)到戶率不達標(biāo)。按照法律規(guī)定，凡是承包了土地的農(nóng)民均應(yīng)持有土地承包經(jīng)營權(quán)證，同時我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，權(quán)證以家庭為單位頒發(fā)。因此，承包了土地的農(nóng)戶應(yīng)該戶戶有土地承包經(jīng)營權(quán)證。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會干部，擔(dān)心權(quán)證發(fā)放后失去對土地和農(nóng)民的控制權(quán)，以替農(nóng)戶保管為由扣管權(quán)證，使權(quán)證沒有真正頒發(fā)到農(nóng)戶手中。尤其是近幾年通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包土地的經(jīng)營大戶，多數(shù)承包的是“四荒地”，但都沒有獲得證書。據(jù)調(diào)查，存在相當(dāng)數(shù)量的承包農(nóng)戶沒有證書，證書發(fā)放到戶的實際比率只有60％—70％，沒有達到國務(wù)院要求“100％落實到戶”的目標(biāo)。

三是證地不相符的現(xiàn)象較普遍。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的本質(zhì)屬性是確權(quán)性，即對農(nóng)民承包土地權(quán)利邊界的確定和劃分，從而有效保障各項經(jīng)濟權(quán)利。因此，證地相符是證書合法有效的基本要件。但是，部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會填寫權(quán)證時，都是依據(jù)農(nóng)村稅費改革之前的土地承包臺賬(稅改前普遍存在瞞報、少報現(xiàn)象)，存在權(quán)證載明的承包面積小于實際面積的問題。同時，仍有個別村(組)實行“3年一小調(diào)、5年一大調(diào)”的“土政策”，而且調(diào)整后未在權(quán)證上進行變更登記，加上多數(shù)農(nóng)民對權(quán)證的法律意義認(rèn)識不夠，對證地不符可能引發(fā)的法律風(fēng)險認(rèn)識不足，導(dǎo)致權(quán)證上載明的內(nèi)容往往一成不變，或與實際相脫節(jié)。

四是權(quán)證只發(fā)不管的問題較突出。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理是一個完整的工作流程，頒發(fā)權(quán)證只是管理工作的一個環(huán)節(jié)，頒證后的管理是一項更重要的工作。有的地方單純以頒發(fā)證書、完成上級下達的指標(biāo)任務(wù)為工作目標(biāo)，往往“發(fā)完了事”。而對于證書所需要的登記、更換、補發(fā)、注銷、收繳等工作流程則缺乏相應(yīng)的管理措施，一定程度存在土地流轉(zhuǎn)無登記、地塊調(diào)整無更改、權(quán)證損毀無補發(fā)、承包終止無注銷等現(xiàn)象，使得權(quán)證的作用難以得到有效發(fā)揮。

三、隱藏的法律風(fēng)險

從法律的角度來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書有四重性質(zhì)：一是確權(quán)證書，是國家對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)；二是有價證書，是法律對農(nóng)民承包土地的經(jīng)營收益權(quán)的保護；三是流轉(zhuǎn)證書，是農(nóng)民有償自愿流轉(zhuǎn)土地的法律憑證；四是承諾證書，是以國家權(quán)威的形式穩(wěn)定農(nóng)民的“定心丸”。因此，證書管理的不規(guī)范、不到位必然會帶來相應(yīng)的法律風(fēng)險和社會隱患。

一是證書的法律效力易遭質(zhì)疑。證書頒發(fā)程序的不規(guī)范，所蓋印章的級別不符合法律和有關(guān)規(guī)定的要求，證書內(nèi)容與實際脫節(jié)，削弱了證書的法律效力，甚至可能導(dǎo)致證書不具備法律效力。一旦發(fā)生糾紛，證書的效力容易遭受質(zhì)疑，使其難以發(fā)揮保護農(nóng)民權(quán)益、定分止?fàn)幍奈餀?quán)憑證作用。若拿這樣有法律缺陷的證書作為銀行貸款的抵押憑證，則蘊含了很大的道德風(fēng)險。一旦貸款到期無法償還或是發(fā)生惡意拖欠，貸款權(quán)利人手中的抵押品將成為“一紙空文”。據(jù)了解，這也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款遲遲難以付諸實施的重要障礙，銀行(農(nóng)村信用社)因擔(dān)心抵押物難以管理，信貸風(fēng)險無法化解，從而貸款意愿大打折扣。

二是增加了依法解決農(nóng)村土地糾紛的難度。從法律效力看，在處理土地糾紛調(diào)查取證時，承包經(jīng)營權(quán)證書的法律效力高于承包合同，更高于承包登記簿和村委會開的證明材料，但是證地不相符與農(nóng)民沒有證書現(xiàn)象的存在，削弱了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營中的話語權(quán)，為鄉(xiāng)(村)干部違背法律和農(nóng)民意愿調(diào)整、收繳和流轉(zhuǎn)土地提供了便利，增加了糾紛解決調(diào)查取證的難度和復(fù)雜性。一旦農(nóng)民發(fā)現(xiàn)因證書管理混亂帶來了糾紛的升級，則容易引發(fā)農(nóng)民將不滿情緒轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)(村)干部，激化干群矛盾，從而影響農(nóng)村社會秩序的和諧穩(wěn)定。土地糾紛的長期存在，是農(nóng)村地區(qū)的“老大難”問題，若不有效解決，則對農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新會產(chǎn)生直接的負(fù)作用，有糾紛的權(quán)利無法拿來抵押，而且由于農(nóng)村各種傳統(tǒng)勢力錯綜復(fù)雜，金融機構(gòu)作為一種外來資本力量，極易引起農(nóng)村本土力量的抵制和排擠，而土地糾紛則可能成為矛盾激發(fā)的導(dǎo)火索。

三是阻礙了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序發(fā)展。土地有序和充分流轉(zhuǎn)是提高土地經(jīng)濟價值、開展農(nóng)村土地抵押貸款、將土地資源轉(zhuǎn)化

成市場資本的重要途徑，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證恰恰能夠發(fā)揮規(guī)范、引導(dǎo)和促進土地流轉(zhuǎn)的作用。因此，證書管理不規(guī)范在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村土地信息管理系統(tǒng)不健全，影響了土地流轉(zhuǎn)市場的建立和完善。證書能為入股、合伙經(jīng)營等新型合作社建立經(jīng)濟關(guān)系提供權(quán)威的憑證，為銀行貸款、購買保險提供重要依據(jù)，并理順各種利益分配關(guān)系。但是，證書登記確權(quán)等法律作用未能充分發(fā)揮，將阻礙農(nóng)村土地的規(guī)范合法流轉(zhuǎn)。

四是增加了創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)的法律風(fēng)險。目前，有的地區(qū)已經(jīng)允許用證書作為信貸抵(質(zhì))品，以解決土地規(guī)模經(jīng)營融資難的問題，但是證書內(nèi)容的不真實、登記管理流程的不完善、權(quán)威性認(rèn)可度不高等問題的較普遍存在，提高了銀行放貸的風(fēng)險系數(shù)，直接影響信貸投入的發(fā)放。筆者就此向有關(guān)銀行業(yè)人員了解，他們對此類改革嘗試并不看好，認(rèn)為在農(nóng)村固有權(quán)利關(guān)系與法律規(guī)范之間的不匹配為以后金融機構(gòu)保護金融債權(quán)埋下了隱患。

四、加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理促進農(nóng)村金融創(chuàng)新的對策建議

加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理，對促進農(nóng)村金融創(chuàng)新意義重大，筆者就此提出相關(guān)對策建議。

第一，開展大規(guī)模的宣傳教育活動，提高農(nóng)民對權(quán)證法律意義的認(rèn)識。當(dāng)前，不少農(nóng)民對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的法律性質(zhì)、法律地位和法律作用不了解、不熟悉，自我權(quán)利保護意識的淡薄是造成證書管理不規(guī)范的重要原因。由于農(nóng)民維權(quán)意識弱，導(dǎo)致相關(guān)部門工作動力缺乏、不作為或亂作為的行動空間較大，并且工作錯誤無法得到及時糾正。筆者認(rèn)為，中央政府或有關(guān)部門應(yīng)充分認(rèn)識到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理作為我國農(nóng)村工作的一項基礎(chǔ)工作，對推進農(nóng)村法制建設(shè)、健全農(nóng)村市場經(jīng)濟體制等具有不可忽視的意義，應(yīng)圍繞證書開展大規(guī)模的、深入人心的宣傳。可通過電視、廣播、報紙、標(biāo)語、電影和地方戲劇等多種途徑，以農(nóng)民喜聞樂見的方式，把黨的農(nóng)村土地政策和土地承包經(jīng)營權(quán)證書的重要性，向廣大農(nóng)民宣傳好、解釋好。

第二，建立健全權(quán)證管理工作機制，應(yīng)用信息化管理平臺。我國農(nóng)民數(shù)量大、分布廣，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理工作量大、信息量大、管理難度大，這是造成一些職能部門工作滯后的重要原因。而采用現(xiàn)代信息技術(shù)、研發(fā)信息化管理平臺能有效解決這個問題，并且經(jīng)過近年來的“政府上網(wǎng)”工程等信息化建設(shè)，我國基層政府已經(jīng)具備了實現(xiàn)證書信息化管理的硬件條件。因此，應(yīng)依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》加強證書的管理，設(shè)置專門機構(gòu)，并賦予其證書登記和換發(fā)的權(quán)利與責(zé)任，簡化工作流程，為農(nóng)民登記、更改、補換和注銷證書提供便利。同時，大力推廣和應(yīng)用信息化管理系統(tǒng)，以證書管理為核心，實現(xiàn)權(quán)證與承包經(jīng)營合同、登記簿等信息的統(tǒng)一，并且將其與土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)相銜接和配套，與信貸部門等金融機構(gòu)的信用農(nóng)戶評比、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款、林權(quán)抵押貸款等信息系統(tǒng)的對接和共享，逐步形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地管理信息網(wǎng)絡(luò)。

第三，開展一輪權(quán)證清查整頓活動。目前，全國范圍內(nèi)僅開展了針對證書頒發(fā)工作的檢查活動，但是證書管理工作尚缺乏必要的監(jiān)督整頓。而沒有自上而下強有力的監(jiān)督整頓，基層政府的工作動力容易懈怠，政策落實難以持續(xù)，一些工作容易虎頭蛇尾、流于形式。因此，建議由農(nóng)業(yè)部牽頭開展一輪全國性的、徹底的權(quán)證清理檢查整頓，嚴(yán)格按照“四相符”的要求，即權(quán)證登記的內(nèi)容要與實際承包地塊相符、與上級劃定的基本農(nóng)田相符、與簽訂的承包合同面積相符、與村組調(diào)查摸底的底冊及匯總臺賬相符，以鞏固頒證工作成果，奠定權(quán)證長效管理的基礎(chǔ)。

第四，發(fā)揮權(quán)證的物權(quán)憑證作用，完善相關(guān)法律法規(guī)，從法律和政策層面，為證書發(fā)揮信貸抵(質(zhì))押品和農(nóng)業(yè)保險辦理依據(jù)的功能掃清障礙。可指定專門的證書抵押登記和管理部門，強化證書抵押信貸工作和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟保險的規(guī)范管理。在有效管理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐，由中央農(nóng)業(yè)主管部門與金融監(jiān)管部門共同牽頭開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款和農(nóng)作物保險的試點，及時總結(jié)試點經(jīng)驗，適時加以推廣，增強我國農(nóng)村金融市場活力，提高金融支農(nóng)水平，解決農(nóng)村發(fā)展資金匱乏的問題，增強農(nóng)業(yè)經(jīng)濟抵御風(fēng)險的能力。

(作者單位：中國人民銀行宜春市中心支行)