公路通行費(fèi)收繳存在的問題及解決對(duì)策

劉曉朋 張 軍

摘要:本文對(duì)我國目前公路通行費(fèi)收繳過程中存在的問題進(jìn)行了分析,并提出要有效地規(guī)范公路收費(fèi)行為,促使收費(fèi)公路健康發(fā)展的對(duì)策。

關(guān)鍵詞:公路;通行費(fèi);規(guī)范;管理

前言

公路收費(fèi)制對(duì)我國高等級(jí)公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展有著重要的促進(jìn)作用。但是,由于收費(fèi)理論研究相對(duì)滯后,再加上一些地區(qū)和部門無視國家有關(guān)收費(fèi)的政策法規(guī),將公路收費(fèi)作為“生財(cái)之道”,將公路收費(fèi)站視為“搖錢樹”,盲目收費(fèi),不僅有損公路使用者的合法權(quán)益,也不利于收費(fèi)公路事業(yè)的健康發(fā)展。下面就存在的問題進(jìn)行探討:

1 目前我國公路通行費(fèi)收繳存在的問題:

1.1 收費(fèi)站設(shè)置不合理

《公路法》明確規(guī)定,可以實(shí)行收費(fèi)制的公路是利用貸款或社會(huì)集資修建的公路;國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓前項(xiàng)公路收費(fèi)權(quán)的公路以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資修建的公路。這類公路所具有的共同特征是:(1)是新建的,或者是在原有公路基礎(chǔ)上擴(kuò)建或改造而成的公路;(2)與原有公路相比,具有明顯的級(jí)差效益;(3)是利用需償還或回收的資金修建的公路。但是在收費(fèi)過程中,一些地區(qū)設(shè)立的收費(fèi)站卻不盡合理。不僅各收費(fèi)站間距過短,布點(diǎn)過密,而且在已建成使用多年、尚未通過擴(kuò)建或改造來改善其運(yùn)行條件的公路或橋梁上設(shè)卡收費(fèi),片面地把征收公路通行費(fèi)作為籌措資金的重要手段,嚴(yán)重地違背了國家的現(xiàn)行政策法規(guī),也有悖于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論。這種收費(fèi),實(shí)屬非法收費(fèi)或亂收費(fèi)。

1.2 通行費(fèi)收支管理不嚴(yán)

目前收費(fèi)過程中所出現(xiàn)的第二個(gè)問題是所征收的公路車輛通行費(fèi)收入被某些地方政府和交通主管部門挪作它用,同時(shí)不合理地提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和延長收費(fèi)年限,加大了公路使用者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。首先,將本應(yīng)用于償還貸款本息的公路車輛通行費(fèi)收入用于修建其他公路、職工宿舍、辦公大樓或納入財(cái)政預(yù)算意味著讓特定公路的使用者為他人的消費(fèi)付款,顯然違反了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公平原則;其次,不規(guī)范的社會(huì)集資為某些單位和個(gè)人謀取私利提供了便利,較高的利率(某些集資利率高達(dá)25%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了銀行同期存款利率)使一部分通行費(fèi)收入不合理地流向了單位與個(gè)人的手中;第三,部分收費(fèi)站存在管理失控的問題,偏高的收費(fèi)站管理費(fèi)耗用了通行費(fèi)收入較高的一部分(有些收費(fèi)站這一比重高達(dá)20%以上),偷漏票款使一些地區(qū)的通行費(fèi)收入流失高達(dá)數(shù)百萬元,嚴(yán)重影響了收費(fèi)公路還本付息工作的正常進(jìn)行。

1.3 故意延長通行費(fèi)收繳期限

目前,一些收費(fèi)公路的貸款本息業(yè)已還清,但尚未停止收費(fèi);將已償清貸款本息或已收回大部分貸款本息的收費(fèi)公路以轉(zhuǎn)讓其收費(fèi)權(quán)的形式由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織收費(fèi)經(jīng)營,大大延長其收費(fèi)期限,給公路用戶帶來新的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),是目前收費(fèi)實(shí)踐所存在的另一問題。在新建、擴(kuò)建或改造的公路和橋梁能夠?yàn)楣肥褂谜邘砑?jí)差效益的前提下,公路用戶有義務(wù)以繳納通行費(fèi)的形式補(bǔ)償為建路、建橋所耗用的資金。但必須有一個(gè)限度。這個(gè)限度就是建路的投資本息。在這個(gè)限度范圍內(nèi),收費(fèi)是科學(xué)合理的;償清貸款本息后繼續(xù)收費(fèi),實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于向消費(fèi)者提供100元的物品卻強(qiáng)制性地向消費(fèi)者索取超過100元的費(fèi)用,違背了收費(fèi)的基本原則。由于路橋基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)壟斷地位,使公路使用者無法選擇。國家只有在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下科學(xué)地規(guī)范與控制收費(fèi)行為,才能維護(hù)好公路使用者的合法權(quán)益,促使公路收費(fèi)工作發(fā)揮積極的作用。

2 促使收費(fèi)公路事業(yè)健康發(fā)展的對(duì)策:

要有效地規(guī)范公路收費(fèi)行為,促使收費(fèi)公路健康發(fā)展,應(yīng)注重做好以下工作:

2.1 應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)公路收費(fèi)理論研究的力度,明確為什么要收費(fèi)、如何收費(fèi)的理論依據(jù),為進(jìn)一步制訂規(guī)范收費(fèi)行為的政策法規(guī)奠定理論基礎(chǔ)。(1)實(shí)行公路(橋梁)收費(fèi)制度的主要目的是為了解決或緩解公路建設(shè)資金相對(duì)短缺的問題,而不是為了引入私人經(jīng)營機(jī)制和市場競爭機(jī)制以提高公路資源的使用效率。當(dāng)交通飽和時(shí),以控制交通量為目的的收費(fèi)實(shí)踐有助于獲得理想的道路使用效益。(2)征收公路通行費(fèi)不屬于亂收費(fèi),征費(fèi)可以更好地體現(xiàn)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的公平經(jīng)濟(jì)原則。為了有利于解決收費(fèi)所引起的公路用戶“雙重付費(fèi)”的問題以及收費(fèi)所可能導(dǎo)致的道路使用效益下降的不利影響,收費(fèi)費(fèi)率應(yīng)以收費(fèi)公路的級(jí)差效益為上限。(3)在目前我國的收費(fèi)中確實(shí)存在著亂收費(fèi)行為。有必要在理論上劃清合理收費(fèi)與亂收費(fèi)的界限,并通過加快制度法規(guī)建設(shè)的速度和加大執(zhí)法的力度有效地控制并消除亂收費(fèi)行為。

2.2 應(yīng)進(jìn)一步完善有關(guān)收費(fèi)公路的制度法規(guī)體系,并以此為依據(jù)來科學(xué)地規(guī)范公路收費(fèi)行為。客觀地說,1988年以來,中央和地方各級(jí)政府陸續(xù)頒布的各項(xiàng)有關(guān)公路收費(fèi)的規(guī)定,對(duì)規(guī)范公路收費(fèi)行為發(fā)揮了很好的作用。但不足之處也顯而易見:(1)這些規(guī)定主要是針對(duì)特定的收費(fèi)問題頒布的,尚未形成完善、系統(tǒng)的公路收費(fèi)規(guī)范管理制度體系;(2)相對(duì)于發(fā)展較快的公路收費(fèi)實(shí)踐而言,這些規(guī)定無論在具體內(nèi)容上還是在規(guī)范要求上均顯得有些陳舊和落后,難以適應(yīng)改革發(fā)展的要求,需要作進(jìn)一步修改、充實(shí)與完善;(3)這些規(guī)定形成的只是對(duì)收費(fèi)行為的軟約束,還缺乏確保各項(xiàng)得規(guī)定以嚴(yán)格貫徹實(shí)施的強(qiáng)有力約束機(jī)制。在亂收費(fèi)行為面前,這些規(guī)定顯得束手無策,無能為力。在進(jìn)一步完善公路收費(fèi)規(guī)范管理制度體系的基礎(chǔ)上,目前的當(dāng)務(wù)之急,是要將有關(guān)管理規(guī)定提高到法規(guī)的高度,加大嚴(yán)格執(zhí)法的力度,確保各級(jí)政府和部門能夠不折不扣地依法收費(fèi)。可喜的是,與《公路法》相銜接的作為國家重要行政法規(guī)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》即將頒布實(shí)施,這對(duì)規(guī)范公路收費(fèi)行為必將發(fā)揮重要的作用。

2.3 應(yīng)針對(duì)當(dāng)前社會(huì)中存在的亂收費(fèi)行為采取有效措施,確保收費(fèi)公路健康發(fā)展。

(1)應(yīng)針對(duì)一些地方政府和部門擅自在不具備收費(fèi)條件的公路和橋梁上設(shè)卡收費(fèi)的亂收費(fèi)行為制定有關(guān)法規(guī),明確責(zé)任人因亂收費(fèi)應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任;應(yīng)堅(jiān)持由省級(jí)人民政府審批公路收費(fèi)的規(guī)定,批準(zhǔn)收費(fèi)的有關(guān)決定應(yīng)在報(bào)刊上公布,接受社會(huì)監(jiān)督。

(2)針對(duì)挪用公路通行費(fèi)收入的問題,建議將用于還貸所征收的公路車輛通行費(fèi)納入預(yù)算外資金的范疇,實(shí)行財(cái)政專戶管理,以確保車輛通行費(fèi)收入補(bǔ)償了收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)與收費(fèi)管理支出后的余額,可全部用于歸還貸款或集資本息;償清全部本息后停止收費(fèi),否則款項(xiàng)不予返還。

(3)針對(duì)任意延長收費(fèi)期限的不合理作法,應(yīng)對(duì)征收的車輛通行費(fèi)實(shí)行總量控制。基本思路是:如果將尚未償清貸款或集資本息的收費(fèi)公路收費(fèi)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織,那么還貸收費(fèi)期限與經(jīng)營收費(fèi)期限之和應(yīng)當(dāng)使還貸收費(fèi)的現(xiàn)值與經(jīng)營收費(fèi)的現(xiàn)值之和等于貸款籌集資本金,最多不能超過投資現(xiàn)值。還貸收費(fèi)額用貸款或集資利率折現(xiàn);經(jīng)營收費(fèi)額用規(guī)定的投資收益率折現(xiàn)。如果以上計(jì)算的收費(fèi)期低于規(guī)定的貸款或集資償還期,可以貸款或集資償還的規(guī)定期限作為收費(fèi)的最長期限。相信當(dāng)采取這些措施后,亂收費(fèi)行為將得到有效控制。

2.4 應(yīng)當(dāng)理直氣壯地支持有關(guān)部門和經(jīng)濟(jì)組織合法、合理收費(fèi),并采取有效措施調(diào)動(dòng)社會(huì)各界使用收費(fèi)公路的積極性,促使收費(fèi)公路使用效益不斷提高。當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作就是要正確地評(píng)價(jià)并廣泛宣傳收費(fèi)公路的級(jí)差效益,這不僅有助于維護(hù)公路使用者的合法權(quán)益,也有利于增加收費(fèi)公路的交通量,使社會(huì)和個(gè)人雙雙獲益。建議有關(guān)部門通過有關(guān)新聞媒介在收費(fèi)公路開始收費(fèi)時(shí)公布其級(jí)差效益數(shù)據(jù)以及與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的比較供公路使用者參考;這樣做的結(jié)果也許會(huì)對(duì)效益不佳的收費(fèi)公路投資起一定的有效控制作用,在一定程度上避免由于期望“突出政績”、“實(shí)現(xiàn)本地區(qū)高速公路零的突破”等政府行為所導(dǎo)致的公路建設(shè)投資失控。