開展績效審計的重點內容和主要方式

王志高

《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》明確提出全面推進績效審計,到2012年,每年所有的審計項目都開展績效審計。近年來各級審計機關開展了績效審計的探索,績效審計的理論和實踐都有了長足的發展。本文擬就開展績效審計重點內容和主要方式進行探討。

一、開展績效審計的重點內容

(一)預算資金審計關注的重點內容。在預算編制環節,應重點關注預算編制的完整性、合規性和細化性及預算下達的時效性,揭示預算編制留有缺口、剛性不強。在預算支出環節,應重點關注支出結構、支出規模安排的合理性和資金撥付使用的及時性,預算調整程序的合法性,揭示支出緩慢、隨意調整預算。關注各項財政改革制度推行的效果性。在預算資金使用環節,重點評價財政資金的使用效果,揭示擠占挪用、損失浪費、滯留閑置各類財政資金等問題,發現和揭示部門、單位自身管理方面存在的不足和績效缺陷,分析產生問題和缺陷的原因,提出改進意見和建議,以促進加強自身建設和提高績效。要將財政資金的使用與部門職能任務和工作目標完成情況相聯系,結合分析財政支出,評價工作職能任務的履行情況。同時還要重點關注各種上級轉移支付資金的使用效果,評價轉移支付資金發揮的作用。

(二)財政專項資金審計關注的重點內容。財政專項資金包括涉農、教育、醫療、社保等民生熱點領域,重點關注黨和政府各項惠民政策的貫徹落實情況,發現揭示政策制度執行中存在的突出矛盾和問題,深入分析原因,提出切實可行的意見和建議,推動完善相關政策制度,維護群眾利益和社會穩定。關注專項資金項目立項,揭示多頭申請立項、用已完工項目抵新項目套取資金。關注各類財政專項資金是否按預算進度(或建設進度)撥付,揭示因撥款不及時影響項目進度,項目進展緩慢,項目資金閑置,截留滯留、擠占挪用專項資金等問題。關注專項資金的使用效益,揭示因決策失誤、管理不善造成效益不佳、損失浪費和國有資產流失等問題,分析評價財政資金的使用效果。

(三)金融資金審計關注的重點內容。在全面分析被審計金融機構經營活動的基礎上,注重內部控制機制測評和評價,對金融機構貸款決策、重大采購、業務流程控制、職能設置、重要崗位制約、核心人員管理等方面控制制度測評,評價其有效性及存在影響金融企業效益的經營風險和管理漏洞。揭示金融企業在經營過程中可能面臨的金融風險,從外部宏觀角度揭示金融機構可能面臨的市場風險、信用風險及系統風險;從具體金融機構微觀角度,關注流動性風險和操作性風險;要高度關注金融衍生產品等金融創新業務,發現其風險點和管理中的漏洞。探索開展大額信貸投入的企業和項目經濟效益、社會效益和環境效益的審計評價,促進金融信貸資金科學合理投放,提高信貸資金使用效益,防范金融風險。

(四)固定資產投資項目及資金審計關注的重點內容。審查建設項目決策、內部控制制度和投資約束機制,揭露因決策失誤造成的損失浪費問題。檢查經批準的概預算執行情況,項目規模、標準及投資的控制情況是否存在漏洞。加強對工程承發包和強制性標準執行情況的審計,重點查處工程承發包中規避招標或者在招投標中弄虛作假和肢解、轉包、轉讓以及違法分包工程的行為,注重項目建設效果。關注工程管理、工程造價和工程質量,通過工程管理審計查處重大損失浪費問題,通過工程造價審計制止高估冒算,提高投資效益,通過工程質量審計檢查工程建設項目是否達到設計標準、是否存在質量隱患。對存在的問題要分析原因,提出切實可行的整改意見。探索實施建設項目后評價,對項目竣工投產后的經濟技術指標與可行性研究報告和初步設計的經濟技術指標進行分析對比,關注投入產出的經濟效益和環境生態效益,促進提高建設項目運營效益。

(五)企業生產經營審計關注的重點內容。首先,關注企業內部管理和內部控制情況,揭示內部管理制度缺陷,重大管理漏洞等問題,分析評價企業管理水平。其次,關注企業經營戰略、產業結構和產品結構,分析評價是否符合國家產業政策,促進企業調結構、保增長、增效益。第三,關注企業重大經營決策、重大投資和重大技術改造情況,揭示企業是否存在盲目決策、投資效益低下和重大損失浪費等問題;關注企業資產重組、對外聯營、關聯交易等情況,揭示企業是否存在國有資產流失、利益輸送和國有企業權益受到侵害的問題,保障國有資產安全完整,促進國有資產保值增值。第四,關注企業內部分配情況,按照效率優先、兼顧公平和按勞分配的原則,分析評價職工收入增長和分配差距對企業穩定、員工積極性的影響。第五,關注企業經濟效益、社會效益和可持續發展能力,分析評價影響企業核心競爭力、節能減排和環境保護等方面的問題。分析評價企業償債能力、盈利能力,反映企業經營面臨的主要風險和重大隱患,促進企業提高經濟效益。

(六)領導干部經濟責任審計關注的重點內容。關注領導干部任職期間經濟工作目標、各項經濟指標和任務完成情況,在財政、財務收支或資產、負債、損益真實性、合法性的基礎上,加強對地區、部門、單位、企業經濟活動績效性的審計和評價。關注重大經濟決策情況,對領導干部任職期間作出的重大經濟決策的合法性、程序性和決策結果進行績效評價分析。關注國家環保政策的落實、資源的合理開發和利用、節能減排目標任務的實現、生態改善和環境質量的提高等情況。對資源環保資金分配、管理、使用的審計和績效評價。關注涉農、惠民的政策貫徹落實情況、重大建設項目的實施情況、地震災后恢復重建項目建設情況,加強對相關項目的建設程序、工程管理、投資決算和工程投資績效的審計和評價。

(七)宏觀政策的貫徹落實情況審計關注的重點內容。關注國家宏觀政策貫徹落實情況,評價經濟運行中的風險性、經濟發展的協調性和法規體系的完善性,揭示政策貫徹執行中存在的矛盾和問題,促進政策目標實現。揭示政策缺陷,為完善政策提供決策依據。揭示體制缺陷,為理順機制體制提供參考意見。

二、開展績效審計的主要方式

(一)結合方式開展績效審計。將績效審計的要求和內容貫穿于財政預算執行審計、財務收支審計、經濟責任審計等審計類型之中。結合型績效審計項目在開展審前調查、制訂審計方案時,應包含績效審計的重點與內容,審計實施中應關注影響績效的問題與因素,審計報告中應評價被審計單位績效狀況,揭示被審計單位績效方面存在的問題,分析原因,提出改進建議。

(二)專項方式開展績效審計。按照績效審計的要求,以重點審計項目為對象,單獨立項,有針對性地開展專項績效審計。在開展審前調查、制訂審計方案、審計實施和審計報告應把績效審計作為主要內容。

(三)專項審計調查方式開展績效審計。根據績效審計的要求,制訂專項審計調查方案、實施審計調查、報告審計調查結果。在揭示和糾正違法違規問題時,要注重對影響績效的問題給予分析、評價,提出審計建議。

(四)全程跟蹤方式開展績效審計。通過對重點建設項目、重點專項資金全過程跟蹤審計,評價分析績效,及時反饋意見,及時糾正問題,促使被審計單位改進工作,加強管理,保障建設項目有序、健康高效運行,專項資金有效、規范使用,提高資金使用效益。

(五)后續審計方式開展績效審計。按照績效審計目標要求,有針對性地選擇項目實施后續跟蹤審計。檢查被審計單位對審計決定的落實情況,關注影響績效問題的整改情況和加強管理建議的采納情況,關注整改落實后是否取得預期的效果,對一時難以解決的影響效益的問題,要做進一步分析評估,為解決問題提出進一步的意見和建議。