試論我國違憲審查制度

宋　坡

摘要 從憲法發展歷史來看憲法的制定和實施當然離不開違憲審查制度的保障。一般來說,憲法的發展與違憲審查制度的發展是同步重疊的,但是具體在我國二者之間的關系卻表現的極為特殊:憲法的發展不當然伴隨著違憲審查制度的發展。究其原因我國傳統上制定憲法的目的并不是當然為了行憲,而往往具有政治宣示的意義,這一趨勢直到我國現行憲法頒布實施之后才有所改觀。本文擬從我國憲法發展歷史和現狀進行分析提出完善我國違憲審查制度的建議。

關鍵詞 違憲審查 司法審查 憲政 行憲 立法

中圖分類號:D920.0文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-043-02

一、明確違憲審查與司法審查

在我國普遍認為違憲審查與司法審查是同一概念的不同說法。這種認識在一定程度上是具有合理性的,但二者實質上還是有區別的。所謂違憲審查,是指法院或專門成立的機構,基于憲法對某項立法或者某種國家機關行為(有些國家也包括政黨行為)是否合憲進行的具有一定法律效力的審查。如果違憲審查的職責有普通司法機關履行就被稱作司法審查。同時從內容上看司法審查的范圍要比違憲審查廣泛,以美國為例其司法審查不僅僅是對聯邦和州的法律,總統﹑州長及其所屬官署之行政行為,以及一切司法裁判是否違憲進行審查,還包括對行政行為是否違法進行審查。本文所論述的“違憲審查”與司法審查是不同概念,不包括對行政行為是否違法進行審查的討論。

二、我國違憲審查制度的現狀

(一)建國后違憲審查制度的發展

新中國成立后先后頒布過四部憲法,即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法與現行憲法.除了1975年憲法之外其余三部憲法都對違憲審查制度做了一些規定。

如1954年憲法規定了:第一,全國人民代表大會監督憲法的實施。第二,全國人民代表大會常務委員會監督國務院、最高人民檢察院和最高人民法院的工作;有權撤銷國務院同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令;有權改變或撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議。但是對于憲法解釋權的歸屬以及違憲審查程序未作規定,這樣違憲審查的實際操作成為一個無法進行的問題。這樣產生的直接后果就是。憲法只有紙上權威而無真正權威?！氨O督憲法實施只是停留在一個憲法條文的書寫上,卻忽視了建立完善的憲法監督機制和有效的運行機制。致使時隔12年之后,當‘文化大革命的風浪席卷全國的時候,憲法便表現的無能為力了?！?978年憲法沿襲了1954年憲法但又有所改變:一方面增加了全國人大常委會的解釋憲法的職權,另一方面去掉了其撤銷國務院決議和命令的權力。但是對違憲審查制度的運行仍為有相應規定,憲法實施仍然是一個難題。1982年憲法對違憲審查制度的規定比較全面,對違憲審查主體、對象、方式、操作程序等內容都做了相應規定。這些規定擴大了違憲審查制度的適用范圍,增強了可操作性。但現行憲法仍有許多缺陷,頒布二十多年來違憲審查實踐幾乎是空白,所以完善我國違憲審查制度、保障憲法的實施仍是一個迫切問題。

(二)我國違憲審查的模式

考察各國違憲審查制度依據違憲審查主體的不同大致可分為五種模式:

1.司法機關審查制。即由普通法院行使違憲審查權。由1803年美國“馬伯里訴麥迪遜”案確立司法機關進行違憲審查的先河。

2.憲法法院審查制。即由特別設立的憲法法院行使違憲審查權。由奧地利1920年首創。

3.立法機關審查制。以英國為典型代表?；緝热菔怯勺h會這一民意代表機關負責監督憲法實施,法律如有違憲由議會自行修改或廢止。

4.專門政治機關審查制。法國是此種類型的代表?；緝热菔怯蓱椃ㄎ瘑T會作為政治機構來監督憲法、審查立法的合憲性。

5.最高權力機關審查制。由國家的最高權力機關行使違憲審查權。最早由前蘇聯確立,其理論基礎是“議行合一“的原則,人民選舉代表組成最高國家權力機關,代表人民行使國家權力。其他國家機關都由其產生并對其負責,因而監督憲法實施的職責只能有最高權力機關承擔。我國即采用的此種模式。

(三)我國違憲審查的對象

了解我國違憲審查的對象首先要了解什么是違憲審查,否則就會混淆一些非違憲審查的錯誤而誤認為是違憲審查錯誤。所謂違憲審查,是指由特定國家機關對某項立法或某種行為(通常指國家機關的行為,有些國家還包括政黨行為)是否合憲所進行的具有法律意義的審查和處理。因此對我國違憲審查對象的分析也就分成兩類:立法的違憲審查和行為的違憲審查。

1.立法的違憲審查

依據《憲法》第5條第3款之規定,一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸。以此來看對立法的違憲審查將會僅僅局限于法律、行政法規、地方性法規“,但實際中立法主體的多層次性,立法形式的多樣化使得立法的形式遠遠超過這三種。雖然2000年的《立法法》對此有了一定的限定但也只是對于“形式的法”做了規范,對于“實質的法”卻采取了漠視的態度。

所謂“形式的法”,是指由特定國家機關行使立法權,依據法定的程序所制定的具備法定形式的規范性法律文件。依據《立法法》這種“形式的法”有七類,即法律、行政法規、地方性法規、規章、自治條例和單行條例、軍事法規和軍事規章、授權立法。

所謂“實質的法”指未取得《立法法》認可但是實際具有法律效力的規范性法律文件。我國主要包括(1)全國人大常委會制定的決定、地方各級人大及其常委會制定的決議;(2)中央軍委、國務院、地方各級人民政府制定的決定、命令;(3)國務院各部門制定的命令、指示,地方各級人民政府工作部門制定的決定、命令、指示。

具體來說我國立法中可能進行違憲審查的是:(1)法律;(2)內容為《憲法》89條規定的國務院行政管理職權的事項的行政法規;(3)內容屬于本行政區域的具體行政管理事項的地方規章;(4)內容屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項的地方性法規;(5)尚未制定法律、行政法規的情況下自主制定的地方性法規;(6)自治條例、單行條例;(7)內容違憲的“實質的法”。

2.行為的立法審查

違憲審查的另一個對象就是針對的行為。我國《憲法》第5條第4款規定,一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。但是具體那些行為違憲可以進行違憲設查我國尚未有明確規定。借鑒外國經驗一般有四種行為需進行違憲審查:(1)國家元首和國家代議機關選舉過程中的選舉爭議。在我國進規定了對選民資格案件爭議可通過民事訴訟解決,其余爭議未加規定。(2)國家機關的權限爭議。包括憲法規定的立法機關、司法機關與行政機關的權限爭議以及中央與地方的權限爭議。(3)政黨行為。在德國、韓國,違憲審查機構——憲法法院可以對政黨行為進行合憲審查。我國《憲法》序言中雖規定:各政黨必須以憲法為根本活動準則;第5條第4款也規定:各政黨必須遵守憲法和法律。但實際立法中并未有相關規定,這些憲法條款也往往流于形式。(4)對國家領導人的彈劾。彈劾是指由國家的專門機關對那些實施了嚴重的犯罪行為或不法行為的國家高級官員給予指控并追究其法律責任的一種措施。我國《憲法》第63條規定了相似的罷免制度:“全國人民代表大會有權罷免下列人員:(一)中華人民共和國主席、副主席;(二)國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長;(三)中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員;(四)最高人民法院院長;(五)最高人民檢察院院長。

(四)我國違憲審查制度的不足與完善建議

總體上評價我國的違憲審查制度可以用一句話來概括:我國現階段已經規定了違憲審查制度,但是違憲審查制度仍然有待完善。其不足主要表現在以下三個方面:

1.理論基礎不完善

違憲審查制度發源于西方的經典法律制度法治。憲政的作用即是用來控制公權力。首先,憲政控制的在法治語境下的“至高無上”的立法權,相比行政權對人民權利的威脅來看,立法權的危害更大,立法權可能曲解民意,誤解民意,行使立法權的畢竟只是人民的代表而非人民?？梢哉f對立法權的約束就是違憲審查制度的理論基礎。

而在我國施行的是“議行合一”的制度,立法權向來由最高權力機關專屬,而民主集中制的組織原則要求其他國家機關都由權力機關產生,向權力機關負責。在我國最高權力機關的立法權具有至高無上的民意代表性,因而是不可以給予質疑的,即使質疑,也不可能有一個國家機關來對權力機關進行監督。因而作為違憲審查制度的核心——對國家立法權的監督在我國當前還沒有完善的理論基礎。

2.違憲審查機構、程序的缺陷

對于我國的違憲審查機構來說憲法解釋權與改變﹑撤銷的不統一是其最大缺陷。因為“改變或撤銷權”本身就蘊含著對“合法性、合憲性”的審查。在我國全國人大及其常委會真正享有憲法解釋權,而其他機關,固然可以對憲法進行解釋,但是這種解釋都是無權解釋,不具有最終的法律效力,這是造成我國違憲審查制度混亂的一個原因。其次就是有憲法解釋權卻沒有改變或撤銷權,全國人大常委會對自治區的自治條例和單行條例的被動審查僅有事先的批準權,事后的撤銷權是在全國人大手中。

違憲審查程序的模糊不確定也是我國違憲審查制度的一大缺陷。這種缺陷也直接導致了我國違憲審查制度得不到有效的運行。特別是在全國人大常委會主動審查程序中現行的備案機制沒有強制力,實踐中很多立法機關并不向審查機關備案。而在不備案的情況下,審查機關如何進行主動審查,現行制度沒有規定;專門委員會的審查結果要經過秘書長和法律委員會的同意才能決定該立法是否違反憲法,實際上秘書長的同意架空了專門委員會的審查結果;還有如立法同憲法相抵觸,專門委員會向制定機關提出意見,制定機關反饋的時限未作規定以及制定機關不做反饋又如何處理?總之,我國憲法在這種審查程序規定中充滿了“模糊語言”,為實際中違憲審查制度的運行造成了很多障礙,缺乏了明確性與嚴格性,使得制度的可操作性大大降低。

三、違憲審查制度完善的建議

重新構建我國違憲審查模式,筆者認為借鑒美國的司法審查模式比較理想。我國現在已經進入法治社會,法治的基本特征就是依據憲法﹑法律治理國家。憲法﹑法律的最直接適用就是在司法機構即我國的法院內適用。在法院違憲審查過程中可以更好的結合實際對憲法進行解釋,同時確立起司法的權威,監督限制立法權,以利于更好的保障人權、維護社會主義制度。這里我們可以借鑒美國的違憲審查制度中一些發達的法治理念,首先確立起我國的違憲審查原則:(一)案件性原則,法院不主動對任何一部法律進行是否合憲的審查。只有在法律訴訟過程中,產生了實際的具體訴訟案件,審理案件時結合當事人的具體權利義務來審查法律是否與憲法相抵觸。(二)法律的合憲性解釋原則,法院實施違憲審查時,若相關法律有兩種以上解釋,其中一種解釋合憲有效,其他解釋為違憲無效,導致憲法上的爭論,則應采取有效的合憲解釋?；驹瓌t的建立有利于違憲審查制度運行過程中更好的解決實踐問題,促進違憲審查制度的發展。

違憲審查制度的完善與發展在我國仍然是一個漫長曲折的過程,在此過程中我們要從我國國情出發,借鑒外國先進的立法理念與技術,促進我國違憲審查制度的完善,從而保障我國憲法的有力運行,更好的保障人權、維護社會主義制度。

注釋:

1954年《憲法》第27條.

徐崇德.中華人民共和國憲法史.福州:福建人民出版社.2003.312.

李步云主編.憲法比較研究.北京:法律出版社.1998.385.

胡錦光.違憲審查比較研究.北京:中國人民大學出版社.2006.329.

我國《民事訴訟法》第164、165條.

王光輝.通向憲政之路——憲法監督的理論和實踐研究.北京:法律出版社.2002.304.