韓國(guó)電子政府初探

許　琳

摘要 社會(huì)信息化、經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化是新時(shí)代的世界發(fā)展趨勢(shì),其影響著生活的方方面面,而傳統(tǒng)的政府治理模式開(kāi)始難以滿足新時(shí)代的要求,于是以美國(guó)為代表的西方發(fā)達(dá)國(guó)家,相繼啟動(dòng)了電子政府的建設(shè)計(jì)劃,從而掀起了全球范圍的政府信息化浪潮。其中我們不難發(fā)現(xiàn),雖然各國(guó)在電子政府的建設(shè)過(guò)程中,起步有早晚、國(guó)情亦各異,但是重視制度建設(shè)(特別是政策手段和法律手段的運(yùn)用)成為共識(shí)。其中韓國(guó)為實(shí)現(xiàn)電子政府而進(jìn)行了一系列的制度建設(shè),并且取得了顯著的效果。本文通過(guò)梳理韓國(guó)電子政府制度建設(shè)中的法與政策,以及取得的成果,分析其制度的利弊得失,以期為我國(guó)電子政府的制度建設(shè)提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞 韓國(guó)電子政府法制 電子政府 行政法

中圖分類號(hào):D7312.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-195-02

一、韓國(guó)的電子政府運(yùn)動(dòng)

韓國(guó)的電子政府的發(fā)展由時(shí)間順序來(lái)看大體上可以分成四個(gè)階段:

(一)電子政府醞釀期

這一階段大體處于20世紀(jì)60年代——20世紀(jì)70年代。眾所周知,上世界的60到70年代是韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金年代,又被稱為“漢江奇跡”。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展帶動(dòng)了電子計(jì)算機(jī)的使用,韓國(guó)政府在此時(shí)就已經(jīng)意識(shí)到信息技術(shù)對(duì)社會(huì)發(fā)展的重要性,并且開(kāi)始依靠政府的力量和政策手段促進(jìn)信息技術(shù)的發(fā)展。電子政府運(yùn)動(dòng)與IT技術(shù)革命一脈相承的,所以,從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度,電子政府運(yùn)動(dòng)是信息化革命的結(jié)果,它的存在特點(diǎn)、發(fā)展方式等等都與信息化有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。

(二)政府信息化開(kāi)始階段

從1978 年到1986 年是政府信息化開(kāi)始階段。其具有標(biāo)志性的事件是,“第一次行政電子化基本計(jì)劃”的開(kāi)始實(shí)施,也就是開(kāi)始了政府的電算化。在這個(gè)時(shí)期,韓國(guó)政府逐步推進(jìn)人事、工資、年金管理等各種統(tǒng)計(jì)的電算化。為加強(qiáng)行政電算化,中央政府于1979 年制定了《關(guān)于行政業(yè)務(wù)電算化的規(guī)定》。1983年的信息通信產(chǎn)業(yè)年中,開(kāi)始計(jì)劃構(gòu)建國(guó)家電算網(wǎng),包括構(gòu)建了行政網(wǎng)、金融網(wǎng)、教育研究網(wǎng)、國(guó)防網(wǎng)、公安網(wǎng)五大計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)。

(三)電子政府的準(zhǔn)備階段

從1986 年到1996 年是電子政府的準(zhǔn)備階段。韓國(guó)于1986 年制定了《普及和促進(jìn)利用網(wǎng)絡(luò)法》,設(shè)立了電算網(wǎng)調(diào)整委員會(huì),并從1987 年開(kāi)始推進(jìn)實(shí)施行政電算網(wǎng)計(jì)劃。自此,行政網(wǎng)、金融網(wǎng)、教育研究網(wǎng)、國(guó)防網(wǎng)、公安網(wǎng)五大計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)全面展開(kāi)。

(四)電子政府的正式開(kāi)始階段

1996年到現(xiàn)在是韓國(guó)電子政府的正式開(kāi)始階段。根據(jù)《促進(jìn)信息化基本法》,韓國(guó)政府在1996 年擬訂了共同利用行政信息、電子文件系統(tǒng)、公共政府服務(wù)等10個(gè)“信息化基本計(jì)劃”。同年,制定了《公共機(jī)關(guān)情報(bào)公開(kāi)法》。1998年面對(duì)1997年的亞洲金融危機(jī),韓國(guó)政府制定了《為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇促進(jìn)國(guó)家信息化法》,將信息化作為恢復(fù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的手段之一,并且制定了面向21世紀(jì)的電子政府基本戰(zhàn)略,提出了六個(gè)領(lǐng)域改革課題,包括電子申請(qǐng)、電子文書(shū)交換等的行政改革、政府機(jī)構(gòu)間的信息共享、標(biāo)準(zhǔn)化、必要的法律修改等。1999 年對(duì)《公共機(jī)關(guān)保護(hù)個(gè)人情報(bào)法》進(jìn)行了修正。從1998 年起,中央政府著力于統(tǒng)一中央行政機(jī)關(guān)之間、中央和地方政府之間的不同行政文件系統(tǒng),制定了標(biāo)準(zhǔn)化格式?，F(xiàn)在這項(xiàng)工作接近完成。到2001 年5 月,在韓國(guó)4800 萬(wàn)人口中,使用因特網(wǎng)的人數(shù)已經(jīng)超過(guò)了2200 萬(wàn)。在所有的37 萬(wàn)政府公務(wù)員當(dāng)中,大多數(shù)人有電子郵箱地址。

(五)電子政府的真正發(fā)力期

2001年到現(xiàn)在這一階段可以說(shuō)是電子政府真正發(fā)力階段。2001 年,韓國(guó)政府為了提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,決定加速推進(jìn)政府電子化進(jìn)程。2001 年2 月,韓國(guó)國(guó)會(huì)討論、通過(guò)了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)電子政府和促進(jìn)行政業(yè)務(wù)電子化的法律》,也被稱為《電子政府法》。這項(xiàng)法律在2001 年7 月開(kāi)始正式實(shí)施。在這樣一部以電子政府為名稱的法律出臺(tái)后,韓國(guó)的電子政府得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。

二、韓國(guó)電子政府法制——統(tǒng)一立法模式

“電子政府”的運(yùn)作需要一個(gè)良好的政策規(guī)范和制度環(huán)境,韓國(guó)在建設(shè)和發(fā)展電子政府的道路上,法和政策成為推動(dòng)和保障電子政府前進(jìn)的利器,兩者的相輔相成,即貫徹了法治國(guó)家的理念又體現(xiàn)了電子政府作為行政過(guò)程環(huán)節(jié)的特殊之處,其特點(diǎn)是在“電子政府”的戰(zhàn)略或計(jì)劃實(shí)施的每一階段,都有一個(gè)明確的政策先導(dǎo),并且涉及“電子政府”的有關(guān)領(lǐng)域都有配套的法律。而且這些法律和政策往往和信息法、計(jì)算機(jī)法、互聯(lián)網(wǎng)法互相滲透,并且已經(jīng)橫跨了傳統(tǒng)意義上的公法和私法的領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)內(nèi)容是十分繁雜的。而電子政府立法的基本模式大體可分為兩種類型,即“統(tǒng)一立法模式”與“分散立法模式”。兩者最為顯著的區(qū)別,就在于是否頒布統(tǒng)一的綱領(lǐng)性的法律文件——《電子政府法》,來(lái)明確電子政府的有關(guān)事項(xiàng)。

韓國(guó)是采取統(tǒng)一立法模式的比較典型的國(guó)家。2001年2月,韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)電子政府促進(jìn)行政業(yè)務(wù)等電子化的法律》(亦稱《電子政府法》),并于同年7月1日生效。該法共七章,其主要內(nèi)容包括:總則,電子政府的實(shí)現(xiàn)及運(yùn)營(yíng)原則,行政管理的電子,國(guó)民服務(wù)的電子化,文書(shū)業(yè)務(wù)的削減,電子信息事業(yè)的推進(jìn),附則,共七大部分。

統(tǒng)一立法模式只具有相對(duì)性,并不能排斥其他涉及電子政府的專門(mén)法以及其他法律中涉及電子政府的專門(mén)性規(guī)定。在韓國(guó),為健全和完善電子政府法體系,韓國(guó)當(dāng)局還先后修訂或頒布了一系列的法律法規(guī),其中包括1996年頒布的《信息化促進(jìn)基本法》與《政府信息公開(kāi)法》、1999年頒布的《對(duì)公眾機(jī)構(gòu)的公眾檔案管理?xiàng)l例》、2000年頒布的《數(shù)字內(nèi)容管理?xiàng)l例》、2000年頒布的《建立與運(yùn)用國(guó)家地理信息系統(tǒng)條例》、2001年頒布的《縮小數(shù)字鴻溝條例》、2001年頒布的《信息通信基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)法》、2002年修訂的《信息化促進(jìn)框架法》、2002年修訂的《信息網(wǎng)絡(luò)利用促進(jìn)法》、2004年修訂的《促進(jìn)信息和通信網(wǎng)絡(luò)利用及信息保護(hù)法》等等。

三、韓國(guó)電子政府成效

聯(lián)合國(guó)公共中心近年來(lái)每年都以聯(lián)合國(guó)的會(huì)員為調(diào)查對(duì)象,對(duì)世界190多個(gè)加盟國(guó)的電子政府的成熟度狀況進(jìn)行調(diào)查、研究和比較。并且,該中心每年公開(kāi)發(fā)表一份報(bào)告書(shū)。根據(jù)2005年的《2005年電子政府成熟度調(diào)查報(bào)告書(shū)》中的排名,韓國(guó)2004年和2005年連續(xù)兩年保持世界第五位的水平(2003年13位),僅次于美國(guó)、丹麥、瑞典、英國(guó)等國(guó)家,成為電子政府的先進(jìn)國(guó)家,并且,超過(guò)新加坡,成為亞洲電子政府的領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家。

四、韓國(guó)電子政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

從上述聯(lián)合國(guó)對(duì)電子政府的排序中,我們不難發(fā)現(xiàn),韓國(guó)已然成為了電子政府大國(guó),而其在電子政府建設(shè)中的成果經(jīng)驗(yàn)值得我們進(jìn)一步分析和挖掘。筆者從以下幾個(gè)方面分析韓國(guó)電子政府成果的經(jīng)驗(yàn)。

(一)以《電子政府法》為代表的統(tǒng)一的立法模式

電子政府的順利發(fā)展有賴于一部統(tǒng)一的立法,電子政府是一個(gè)獨(dú)立法律規(guī)范對(duì)象,有自己特殊的內(nèi)在規(guī)律和體系。電子政府是信息化的一部分,但是同時(shí)他又有獨(dú)立于信息化的特點(diǎn)。而法律的體系化是法律規(guī)范的主要特征,所以這也是立法的基本要求。而韓國(guó)以《電子政府法》為核心,對(duì)電子政府建設(shè)的目的、組織機(jī)構(gòu)、原則、任務(wù)、責(zé)任做出了總體的規(guī)定,協(xié)調(diào)電子政府相關(guān)法之間的沖突,是一種合理的選擇。

(二)推進(jìn)機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新

韓國(guó)在電子政府的構(gòu)建中,非常值得關(guān)注的一點(diǎn)就是電子政府的推進(jìn)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。推進(jìn)機(jī)構(gòu)的組成、領(lǐng)導(dǎo)能力、職能等電子政府成功地關(guān)鍵。

1.總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)

現(xiàn)今韓國(guó)電子政府建設(shè)由總統(tǒng)直屬的行政自治部來(lái)負(fù)責(zé)。行政自治部現(xiàn)在由政策運(yùn)營(yíng)·宣傳、政府改革、電子政府、地方自治、地方財(cái)政·稅制五個(gè)本部組成。其中,電子政府的機(jī)構(gòu)是電子政府本部。電子政府本部包括戰(zhàn)略計(jì)劃、事業(yè)支援、行政信息化、服務(wù)信息化、信息資源管理五個(gè)小組和系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)中心六部分構(gòu)成。此外,行政自治部下設(shè)的信息化能力開(kāi)發(fā)中心,面向與電子政府相關(guān)的全體政府人員,負(fù)責(zé)電子政府技術(shù)的教育培訓(xùn)。

2.信息統(tǒng)括官(CIO)

政府革新地方分權(quán)委員會(huì)等決定的電子政府推進(jìn)政策的實(shí)施,是由各省廳內(nèi)的信息統(tǒng)括官(CIO:Chief Information Officer)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)的。韓國(guó)的CIO制度的導(dǎo)入是由1998年的有關(guān)電子政府最初的概括性政策《面向21世界的電子政府構(gòu)筑基本戰(zhàn)略》決定的。爾后在1999年作為韓國(guó)信息化發(fā)展基本法的《信息化促進(jìn)基本法》中,明確規(guī)定了CIO及CIO協(xié)議會(huì)的設(shè)置。在這之后,電子政府的推進(jìn)體制有信息化戰(zhàn)略會(huì)議向政府革新地方分權(quán)委員會(huì)轉(zhuǎn)移。

3.韓國(guó)電子政府推進(jìn)機(jī)構(gòu)

韓國(guó)電子政府的推進(jìn)機(jī)構(gòu)是以政府革新地方分權(quán)委員會(huì)和行政自治部的電子政府本部為中心的,各個(gè)省廳的CIO和CIO協(xié)議會(huì)是其基層支撐部分。就是在這樣的組織下,電子政府的計(jì)劃、實(shí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)形成了比較完整有效的體系,保證了迄今為止各個(gè)電子政府構(gòu)筑政策和關(guān)聯(lián)法律的施行。

五、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)構(gòu)筑電子政府的啟示

我國(guó)的電子政府建設(shè)較韓國(guó)起步晚,雖然已取得明顯成效,但同時(shí)也仍然面臨諸多的問(wèn)題。一是電子政府建設(shè)的法律層級(jí)相對(duì)偏低,缺乏統(tǒng)一規(guī)范。迄今為止,我國(guó)已頒行的有關(guān)政府信息化建設(shè)的政策法規(guī)雖然為數(shù)不少,但總體而言卻存在法律層級(jí)相對(duì)偏低的問(wèn)題,其中絕大多數(shù)都是各部委及各級(jí)地方政府的規(guī)章或文件,還沒(méi)有上升到法律法規(guī)的層面,也沒(méi)有反映到司法體系之中。二是信息孤島問(wèn)題。 我國(guó)目前的電子政府建設(shè)仍主要是由各級(jí)地方(部門(mén))政府自主推進(jìn)的。由于受到地方(部門(mén))利益的影響,各地(部門(mén))間的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)通常存在不同程度的技術(shù)性兼容問(wèn)題,難以實(shí)現(xiàn)信息資源的有效交流與共享。三是數(shù)字鴻溝問(wèn)題。電子政府建設(shè)的目標(biāo)是“面向社會(huì)、服務(wù)公眾”,但網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的缺乏、信息教育的不足、生理因素的影響(尤其是目盲),卻成為阻礙社會(huì)公眾廣泛分享政府信息化成果的“數(shù)字鴻溝”。這就從根本上對(duì)我國(guó)電子政府的建設(shè)形成了制約與阻礙。

對(duì)于我國(guó)電子政府建設(shè)所存在的問(wèn)題,可以從韓國(guó)電子政府制度建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中得到啟發(fā)。解決法律層次低,規(guī)范不統(tǒng)一的關(guān)鍵在于制定出臺(tái)層級(jí)較高的統(tǒng)一的類似于韓國(guó)的《電子政府法》的法律;而對(duì)于信息孤島及數(shù)字鴻溝問(wèn)題,則首先要從更新觀念入手,通過(guò)法律和政策的形式,為電子政府建設(shè)確立新的觀念、原則,強(qiáng)調(diào)依法行政、責(zé)任政府、服務(wù)政府、民眾參與等原則,并且依靠法規(guī)范來(lái)確立電子政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的地位、職責(zé)、原則、結(jié)構(gòu)以及與傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系等。

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