論行政規劃變更的司法審查強度

張　璐

摘要 在對行政規劃的變更進行司法審查時,必然要探討司法審查的強度問題。本文首先界定了行政規劃變更的司法審查的強度的概念,然后,分別從明顯違法、裁量瑕疵、利益衡量瑕疵三個方面探究司法審查的強度問題。

關鍵詞 行政規劃 司法審查 裁量瑕疵 利益衡量

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-201-01

行政規劃變更的司法審查的強度是指行政規劃在變更過程中哪些內容與方面應該接受司法審查。關于司法審查的強度,各個國家或地區的用語并不完全相同,英美法系國家多用“ScopeofReview”來表示,譯為中文的“審查范圍”,而在日本則多用審查界限來表示司法干預行政的程度。①但它們的基本內涵是一致的,司法審查的強度問題即是指審查的范圍與程度。由于只有具體行政行為性質的行政規劃變更才有訴訟成熟性,因此,本文主要針對具體行政行為性質的行政規劃的變更來展開。

對行政規劃變更的司法審查的關鍵在于正確處理司法權與行政裁量權之間的關系。在行政規劃的變更中,行政機關擁有較大的規劃裁量權,但法官通常都欠缺專門技術知識,往往需要鑒定專家的協助,因此,在沒有明顯的裁量、衡量瑕疵及明顯違法的情況下,法院不應對計劃之內容進行實質審查。筆者認為可以從明顯違法、裁量瑕疵、利益衡量瑕疵三個方面對行政規劃的變更進行司法審查。

一、對行政規劃變更中的明顯違法的審查

行政主體在對行政規劃進行變更時,若出現了明顯違法的情形,當然要受到司法機關的審查。明顯違法是指行政規劃的變更出現可嚴重的瑕疵,已經偏離了法律的基本要求,喪失其內在合法性。行政規劃變更的明顯違法情形具體包括:無法律依據而作出的規劃變更、無管轄權而作出的規劃變更、不遵守硬性的程序性規定而作出的規劃變更等。

對于違法變更的行政規劃行為,司法機關應該對其進行嚴懲。例如:對行政相對人已進行前期投資的工廠毫無緣由地作出變更決定,中止工廠的建設,會對利害關系人的利益造成重大損失,法院即可對規劃變更的法律依據進行審查,要求行政主體說明理由。對于違法變更行政規劃的有關主體,司法機關應該追究他們的法律責任,通過責任機制來有效遏制行政規劃變更中的違法行為。

二、對行政規劃變更中的裁量瑕疵的審查

規劃裁量權的行使應遵守一定的界限,否則就構成裁量瑕疵。德國聯邦行政程序法第40條中明確規定:“行政機關被授權依其裁量行為時,裁量活動必須符合授權目的,且應遵守法定的裁量界限。”若行政機關不遵守這些約束,其活動就存在“裁量瑕疵”,行政法院此時有權監督裁量約束的遵守。②在行政規劃的變更中,某些類型的裁量瑕疵必須接受司法審查,其主要包括以下三種情況③:

第一,裁量的濫用。它是指裁量之行使不合乎授權目的,或是用不適當的方式來行使裁量權。其典型情形為在行政規劃的變更中考慮了不應予以考慮的因素,忽略了應當予以考慮的因素。

第二,裁量的逾越。它是指規劃裁量權的行使逾越了法定的限度。在行政規劃的變更時,法律已規定了行政機關的權限范圍,若行政機關卻超越此范圍進行規劃的變更,往往會違背“法律優越”原則,造成下位規劃與上位規劃之間的沖突。

第三,裁量的怠惰。它是指行政機關以消極性的或不作為的方式行使裁量權。比如:對于已制定的行政規劃,因形勢的變化或原有規劃存在不合理之處,確實需要變更,行政主體卻不履行法定職責,仍然繼續實施原有的行政規劃,不積極行使規劃的裁量權。

三、對行政規劃變更中的利益衡量瑕疵的審查

在行政規劃的變更中,行政機關被法律賦予了計劃者的權衡空間。創造自由的后果是司法控制強度上的降低,法院那只能審查行政計劃者在行使計劃者的權衡自由時是否遵守了法定界限。在這當中,司法審查的重點是利益權衡,尤其是利益權衡中的瑕疵及其影響。④為此,我們有必要將利益衡量瑕疵的審查單獨提出來論述。

對于利益衡量的瑕疵,德國司法界提出了一個與裁量瑕疵理論類似的權衡瑕疵理論,區分出四種權衡瑕疵,值得我們借鑒。具體來說,包括以下四種瑕疵⑤:

第一,權衡片面。只有在權衡材料完整全面的情況下,才能進行利益權衡。這就要求在對行政規劃的變更時,要做好收集整理利益權衡材料的準備工作,以確保考慮利益的完整性和對利益理解的正確性。當衡量材料存在瑕疵時,司法機關可對于其進行審查。

第二,衡量武斷。對重要的利益應當實事求是地進行客觀的判斷。如果行政機關在規劃變更的過程中未考慮必須予以考慮的利益,我們就認為其違反了利益衡量方面的要求,此時,司法就具備了介入的必要性。

第三,衡量疏漏。行政機關在對規劃進行變更時,要全面考慮變更規劃對公共利益和私人權益帶來的影響,不能疏漏任何利害關系一方的利益。行政主體最終作出的變更決定,應該是對各方利益的重要性權衡后的結果。

第四,衡量失調。對沖突利益的衡量應當與利益本身相稱。也就是說,某種利益本身具有非常重要的地位,行政機關在利益權衡中也應將其置于較為優先的位置進行考慮。行政主體在對規劃變更時,不能將不重要的利益看作重要的利益,反之,也不能將重要的利益看作不重要的利益。

注釋:

①王名揚.美國行政法.中國法制出版社.2005年版.第668頁.

②[德]哈特穆特·毛雷爾著.高家偉譯.行政法學總論.法律出版社2000年版.第413頁.

③陳新民.中國行政法學原理.中國政法大學出版社.2002年版.第154頁.

④⑤[德]漢斯·J·沃爾夫,奧托·巴霍夫,羅爾夫·施托貝爾著.行政法(第二卷).商務印書館.2002年版.第250-251頁,第265-266頁.