論美國海岸警衛隊高效執法的原因及啟示

高　奇

摘要 美國海岸警衛隊是世界各國海岸警衛隊的鼻祖,也是美國海上唯一的綜合執法機構,有“美國第二海軍”之稱。其高效的執法效率與自身的機構設置、人員組成、裝備配備和國家在法律上對它的定位有著密不可分的關系。我國是一個有著1.8萬公里的海岸線、近海執法任務十分艱巨的海洋大國。然而,由于實行的是分散性海上管理體制,海上執法效率越來越不適應形勢的發展需求。美國海岸警衛隊高效的執法樣式,給我們提供了許多的啟示。

關鍵詞 海岸警衛隊 綜合執法 近海執法

中圖分類號:D9712文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-211-02

美國海岸警衛隊是美國海上唯一的綜合執法機構,也是當今世界上最強大的海洋執法隊伍之一,作為世界各國海岸警衛隊的鼻祖,是許多國家海上執法隊伍建設的典范。其高效執法是有多方面的原因的。

一、美國海岸警衛隊高效執法的原因

(一)執法機構精簡化

海岸警衛隊部署在太平洋區和大西洋區內,由總部、兩個地區司令部、九個分區司令部以及下屬各級部隊組成。分區司令部包括飛行站、海上安全局、大隊司令部和中小性船艇,大隊司令部下設導航站、工作站和羅蘭站。在美國海岸警衛隊總部,包括公民權利委員會在內的22個委員會,是保證海岸警衛隊正確行使權力的監督機構,有效地促進了海岸警衛隊執法效率。如參謀長辦公室設總情報官,戰略分析辦公室總長、戰略計劃和財政顧問、安全政策和管理部、預算部、財政系統部、財務管理部、采購管理部、計劃、政策和評估部、質量管理參謀辦公室、項目部等職務和部門。在區司令部,設置情報部,分析和成果科,搜集、海防區計劃和保障科,項目資源科。建立起了海洋情報信息綜合處理系統,同時,以無線電通信服務、安全科,無線電通信管理科和指揮、控制、通信部為基礎的無線電部門,在海洋執法隊伍的內部、各海洋執法隊伍以及政府部門之間實現了情報信息的互通互聯,提高了執法部門指揮和控制的效率,實現了信息共享。這種有統有分、統分結合,先進裝備武裝基層、監督機制遍布上層的精簡高效的機構設置,大大提高了美國海岸警衛隊的執法效率。

(二)執法素質專業化

一方面,海岸警衛隊的執法人員訓練有素,具有良好的專業素質,很強的法律觀念,很高的憂患意識和享受高于其他職業的工資待遇,工資待遇高于其他職業這一點,又反過來激勵隊員們的工作積極性。另一方面,隊員們熱愛本職工作,愛崗敬業,對工作的態度認真負責,一絲不茍,勤于學習專業知識、技能,業務能力強。

(三)執法權力法定化

為了確保海岸警衛隊的執法權力,做到有法可依,美國專門為海岸警衛隊頒布了一部法律——《海岸警衛隊法》,其中詳細規定了海岸警衛隊的隸屬關系、職能任務、隊伍性質和機構設置事項,賦予海岸警衛隊在海上行使抓捕海上犯罪嫌疑人、登臨可疑海上船艇實施人員檢查,核查船載物品,追捕逃逸快艇,甚至還規定了海岸警衛隊可以直接登臨美國海軍的軍艦實施檢查的權力等,從立法上明確了海岸警衛隊作為美國海上執法主體的地位,為美國海岸警衛隊獨立自主行使執法權奠定了堅實的法律基礎。

(四)執法權限綜合化

美國海岸警衛隊平時依法擔負美國所有海域(含水域)的行政管理,打擊在海上進行的各種違法犯罪活動,維護美國在海域的主權和提供良好的海上經濟發展的秩序。其職能含蓋了相當于我國海洋、海監、海事、漁政、海關、公安邊防、環境保護等海上管理部門的所有業務。戰時歸海軍統一指揮,擔負海上作戰任務。

(五)執法裝備精良化

美國海岸警衛隊裝備的先進性在當今的世界上是屈指可數的,執法船艇都裝備有非常先進的通信系統、各種類型的武器系統。當一艘執法船艇遇到要登船檢查的船只而認為以自己本船艇的力量如遭到抵抗難以制服對方時,便可以通過船艇上的通信系統立即將這片海域附近的直升機、執法船艇召喚過來。

目前,美國海岸警衛隊主要裝備有大中性艦船(長度在22米以上)200余艘(含破冰船、航標管理船、大性遠距離執法船);小性艦艇(22米以下)1400余艘(含近岸航標管理、巡邏船、摩托艇等);還擁有200余架各類固定翼飛機和直升機。龐大的規模使它獲得“美國第二海軍”的稱號。正在啟動并實施中的“深水系統”計劃,投資240億美元,以現代化的船只替換舊的船只,把有關的指揮、控制和通訊系統都整合在一起。組建8艘4000噸級新式巡邏艇,設有直升機平臺,可停放兩架直升機,建28艘2800到3000噸級的海岸巡邏快艇,還要組建60艘小巡邏艇。

我國現行海洋執法體制仍是傳統的分散型行業管理體制,沒有一支海上綜合執法力量,也沒有一個涉海部門能單獨有效地實施海洋立體綜合管控。然而,不可否認,與日新月異的海洋開放、開發的形勢相比,我國當前的海洋管理體制與執法效率已顯得落伍。現行的分散性行業性海上執法體制弊端多、矛盾大、效率低,已經遠遠落后于時代進步和形勢發展的需要了。

首先是由于各海上執法主體事權分散,缺乏集中力量、高效運行的統一機制,海事、海警、海監、漁政、緝私等部門在進行海上執法活動時往往各自執法,相互間缺乏必要的橫向聯系,缺少協調機制,海洋綜合管理部門的統一組織協調能力較弱,雖然各自都擁有數量不少的船舶,但卻從來沒有一家實現過整個中國海區的巡航執法工作,一旦發生海上重大事件,各部門不能彼此協調工作,甚至相互推卸責任、拆臺,這必然導致我國海洋執法效率的低下便束手無策;二是政出多門,多頭管理,往往使被管理者無所適從,引起管理上的混亂,海洋執法權威性和嚴肅性受到損害;三是各類資源分散使用,難以集中財力、物力、人力購置現代化的海事裝備,提升海上執法主體的整體效能,也無法形成幾十艘、上百艘執法船隊的規模效益。我國目前缺乏像美國海岸警衛隊、日本海上保安廳那樣排水量3000噸以上,裝備中、小口徑艦炮以及直升機和信息化設備的遠洋巡邏艦(船),無法形成幾十艘、甚至上百艘執法船隊的規模效益;四是各海上執法部門的編制不盡相同,機構臃腫,人員龐雜,執法素質高低不一,這十分不利于一支正規化的海洋執法隊伍的長遠發展。

二、美國海岸警衛隊高效執法帶給我們的啟示

(一)變革體制為本

要組建我國的海岸警衛隊,首要的任務是變革目前的海上執法體制。從美國海岸警衛隊的機構設置來看,其執法的樣式是綜合性的執法。所以,亟待改革我國的海上執法體制,變海上執法隊伍的分散性執法為綜合性執法。這不僅因為綜合型執法的效率高于分散型執法,其還可以將有限的資源集中起來使用,有利于資源的優化配置,減少國家人力、物力和資源的浪費。

(二)精簡機構為標

精簡機構的目的全在于提高執法效率,我國現有的執法體制下,執法部門的效率低,有時一個漁民為了辦好一個證件,需要連續跑幾個執法部門,這樣在無形中,增添了群眾辦理事項的麻煩,執法的效率就可想而知了。只有建立類似于美國海上警衛隊這樣的隊伍,從隊伍建設上提高執法的效率。

(三)完善法規為先

完善的法律體系是一支隊伍依法行政的基礎,我國目前海上執法主體都是依據各自的法律來行使自己的權力,由于各個行業受到立法利益的驅動,目前涉海的法律法規,缺乏以國家利益為最高的原則,以提高執法效率為根本出發點的全局性綜合性法律法規,這就要求我們一旦要組建中國的海岸警衛隊,必須全盤謀劃、通盤考慮做到最優國家的資金、資源,制定出一部適合中國海岸警衛隊的法律,類似于美國的《海岸警衛隊法》。

(四)提高素質為途

要組建中國的海岸警衛隊,必須在現有的基礎上提高海上執法人員的專業執法素質,由于海岸警衛隊的執法是綜合執法,則在一條執法船艇上,必須配有專業的執法人員,具有綜合執法能力,而不能再是原來的僅僅具備某一單項的專門知識。

(五)優化裝備為徑

我國的幾個海上執法部門,各自都配備有一些裝備,比如海監部門的執法船艇、直升機,漁政的漁船,海事部門的救助船艇,緝私部門的快艇以及公安邊防海警部隊的艦艇船舶。只有整合這些部門的武器裝備,取長補短,充實到海岸警衛隊的武器裝備系統中,全面提升系統的科技含量,為提高海岸警衛隊的執法效率奠定堅實的基礎。

首先我國的海上執法隊伍應該裝備類型齊全的大、中、小型海上巡邏船,并以排水量3000噸級的中型巡邏船為主力。該級別的巡邏船大小適中,功能齊全,適航性好,效費比高,可執行多種海事任務;再以排水量5000噸級以上的大型巡邏船為遠洋先鋒,主要執行遠海和遠洋航線上的突發性海上事件的處理,有了大型巡邏船,我國海上綜合執法隊伍就可以全球海洋執法,為日益融入全球經濟一體化進程的中國外向型經濟全方位保駕護航。

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