我國高等學校內部管理體制改革60年:回顧與思考

陳立鵬 楊 陽

[收稿日期]20090930

[基金項目]北京市教育科學“十一五”規劃2009年度重點課題“中外大學章程比較研究”(ADA09034);本文同時得到教育部“211工程”三期子項目“中國特色的公共管理與公共政策學科平臺建設”及中國人民大學北京市重點學科“教育經濟與管理”的資助

[作者簡介]陳立鵬(1969),男,湖南城步人,中國人民大學副教授,博士,碩士生導師,主要從事教育政策法規、學校管理、少數民族教育、多元文化教育等方面研究。

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[摘 要]建國60年來,我國高等學校內部管理體制改革經歷了初步探索與曲折發展、全面恢復與探索、全面推進與進一步完善三個階段,取得了顯著的成就與經驗。高等學校形成以黨委領導下的校長負責制為領導核心,校長全面負責,教職工參與民主管理的內部管理體制;并始終堅持“自上而下”與“自下而上”相結合的改革策略。面對新形勢,應進一步深化我國高等學校內部管理體制改革,進一步明確領導體制、完善決策體制、規范執行體制、健全監督體制。

[關鍵詞]高等學校內部管理體制改革;發展歷程;成就;對策

[中圖分類號]G649 21 [文獻標識碼]A

[文章編號]16720717(2009)06003506

一、建國60年來我國高等學校つ誆抗芾硤逯聘母鋟⒄估程

建國60年來,我國發生了翻天覆地的變化:社會主義制度在新中國建立,計劃經濟向社會主義市場經濟成功轉型,經濟、社會在曲折中前進與發展。其中,伴隨著我國高等教育行政管理體制的改革與發展,高等學校內部管理體制改革,也走過了從艱難探索到不斷成熟、成就輝煌的六十年。我國高等學校內部管理體制改革的不斷深化,有力地推動了我國高等教育事業的改革與發展。縱觀建國60年來我國高等學校內部管理體制改革的發展,大致可分成以下各有區別又緊密聯系的三個階段。

1 第一階段:1949~1977年,初步探索與曲折發展時期

1949年,新中國成立,黨和國家開始全面規劃和建設高等教育事業。1950年,教育部頒布《高等學校暫行規程》和《專科學校暫行規程》(以下簡稱《規程》),明確規定高等學校的內部管理體制。這是黨和國家關于高校內部管理體制最早的文件。這兩個文件明確指出高等學校實行校長負責制,在校長領導下設立校務委員會,同時設立工會、學生會等社團組織,并詳細規定了校長、校務委員會、工會的職責,但對教師群體的權利沒有涉及。如,關于校長的職責,規定“(一)代表學校;(二)領導全校(院)一切教學、研究及行政事宜;(三)領導全校教師、學生、職員、工警的政治學習;(四)任免教師、職員、工警;(五)批準校務委員會的決議”。新中國伊始,高等學校內部管理實行校長負責制與我國建設社會主義事業借鑒蘇聯經驗有極大的關系,當時蘇聯高校實行的是行政首長“一長制”,賦予行政負責人很大的權力。

1957年,全國的整風反右運動指出現存的高等學校內部管理體制脫離了黨的領導。于是,中共中央、國務院在1958年9月出臺了《關于教育工作的指示》(以下簡稱《指示》)。《指示》指出“一切教育行政機關和一切學校,應該受黨委的領導”。“在一切高等學校中,應當實行學校黨委領導下的校務委員會負責制;一長制容易脫離黨委領導,所以是不妥當的”。雖然黨和國家強調了學校黨委在高校內部管理的領導地位,但各部門沒有對《指示》進行認真落實。直到1961年《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》頒布,我國高校內部管理體制才發生重大變化。

1961年9月,教育部頒布《教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》(以下簡稱《高校六十條》),對我國高校內部管理體制重新做了界定。其第51條明確規定“高等學校的領導制度,是黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制”。這一時期校務委員會的職責與建國初期《規程》中對校務委員會的規定無實質性變化。相比以前文件對高校管理體制的規定,《高校六十條》的最大變化是對黨委領導的規定,其第54條規定“高等學校的黨委員會,是中國共產黨在高等學校的基層組織,是學校工作的領導核心,對學校工作實行統一領導。高等學校中,黨的領導權力應該集中在學校黨委員會一級,不應該分散”。《高校六十條》還規定了建立教授、副教授和講師的輪流休假制度。《高校六十條》不但加強了黨對學校的領導,還強調保障教師的基本權益,注重調動教師的工作積極性,是對前一段高校管理體制改革的突破。盡管《高校六十條》實施時間不長,但是它對我國高等學校內部管理體制改革的影響是深遠的,基本上確立了黨的基層組織對高等學校的領導地位,引起了管理過程中對教師權益的重視,為我國現今的高等學校內部管理體制打下了堅實基礎。

“文革”期間,我國高等教育事業遭到嚴重破壞,正常的管理體制被打亂,高等學校實行的是黨委領導下的由工宣隊、軍宣隊、革命干部組成的革命委員會負責制。1974年4月《全國教育工作會議紀要》明確指出,“學校實行黨委的一元化領導,充分發揮工宣隊的政治作用”。在“工人階級領導一切”的口號下,由工人群眾管理學校,對原來的內部管理體制全盤否定,嚴重影響了高校的教學和科研工作質量。

2 第二階段:1978~1991年,全面恢復與探索時期

1978年年底,中共中央召開了具有深遠歷史意義的十一屆三中全會,經過指導思想上的撥亂反正,糾正了“左”的錯誤,重新確立了馬克思主義的思想路線、

政治路線和組織路線。教育戰線根據中央的統一部署,開始撥亂反正,恢復整頓教育秩序,使我國教育事業迎來了新的春天。1978年教育部頒布《全國重點高等學校暫行工作條例(試行草案)》(以下簡稱《條例》),指出“高等學校的領導體制是黨委領導下的校長分工負責制”,取消設立校務委員會,提出設立學術委員會。《條例》重新明確了高等學校的領導體制,改變了高等學校內部管理的混亂局面。但對校長分工負責制,教育界的理解存在爭論與分歧,校長和黨委之間責任和權力不明確。《條例》實際上是對《高校六十條》的重新修訂,取消了校務委員會的實質性權力,加強了黨委的領導。

1985 年,中共中央召開改革開放以來第一次全國教育工作會議,頒布了《中共中央關于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)。以此為標志,我國高校內部管理體制改革進入全面探索時期。

《決定》提出,“要改革管理體制,在加強宏觀管理的同時,堅決實行簡政放權,擴大學校的辦學自主權”。并對高校內部管理體制作了具體規定,“學校逐步實行校長負責制,有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會,作為審議機構。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度,加強民主管理和民主監督。學校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態中解脫出來,把自己的精力集中到加強黨的建設和加強思想政治工作中來”。《決定》頒布后,100多所高等學校先后進行內部管理體制改革,實行校長負責制的試點工作。1988年國家教委發布《關于高等學校逐步實行校長負責制的意見》,指出“高等學校必須按照黨政分開的原則,逐步實行校長負責制”。這與當時國家推行的政治體制改革是有密切關系的,但未能得到廣泛推行。因為隨后不久我國發生了“89”風波,根據國家有關規定,高等學校一律實行黨委領導下的校長負責制,加強黨委對學校工作的領導,加強高校的思想政治教育。

3 第三階段:1992年至今,全面推進與進一步完善時期

1992年,鄧小平同志南巡講話的發表和黨的十四大的召開,標志著中國改革開放進入了一個新的階段。十四大明確提出要建立社會主義市場經濟新體制。為了適應這一改革目標,1993年,中共中央印發了《中國教育改革和發展綱要》,隨后又召開了改革開放以來第二次全國教育工作會議,就全國的教育發展和教育體制改革作了部署,高等學校內部管理體制改革全面推進。這一階段,一是以法律的形式確認了高校內部管理體制即黨委領導下的校長負責制,二是掀起了以人事、分配制度改革為重點的全面改革浪潮,探索建立適合社會主義市場經濟體制和高等教育發展規律的高校內部管理體制和運行機制。

1992年2月,國家教委決定在其直屬的36所高等學校開展內部管理體制改革試點,8月印發了《關于國家教委直屬高校內部管理體制改革的若干意見》,指出“校內管理體制改革是人事、分配、住房、醫療、退休保險制度諸方面改革相互制約、相互啟動的系統工程”。 1992年11月,國家教委主持了普通高等學校工作會議,總結了試點高校改革的經驗。并于1993年2月印發《關于普通高等學校內部管理體制改革的意見》,積極推廣試點學校的經驗,全面推進高等學校內部管理體制改革。同期,中共中央國務院印發了《中國教育改革和發展綱要》(以下簡稱為《綱要》),“積極推進以人事制度和分配制度改革為重點的學校內部管理體制改革”。“改革的核心在于,運用正確的政策導向、思想教育和物質激勵手段,打破平均主義,調動廣大教職工積極性,轉換學校內部運行機制,提高辦學水平和效益”。

1998年8月,《高等教育法》頒布,標志著我國高等教育進入了一個嶄新的發展階段。《高等教育法》規定,“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨黨章和有關規定,統一領導學校工作,支持校長獨立負責地行使職權”,“高等學校的校長全面負責本校的教學、科學研究和其他行政管理工作”。根據高等教育法的有關規定,高等學校要設立學術委員會、教職工代表大會,實行民主管理。《高等教育法》以法律的形式明確了高校內部管理體制即黨委領導下的校長負責制,并對學校黨委和校長的職權作出了科學界定,為高校內部管理體制改革不斷走向規范化和科學化,提供了堅實的法律基礎。

2000年6月,中組部、人事部、教育部印發了《關于深化高等學校人事制度改革的實施意見》,提出要建立起適應社會主義市場經濟體制和符合高等教育發展規律的高等學校人事管理制度,體現了高等學校人事和分配制度的改革仍是目前一段時期內高等學校內部管理改革的重點。

2007年,教育部印發《教育部直屬高校司關于認真做好高校管理工作的通知》,提出建設“高等學校管理年”,指出新時期新階段高等學校應著重抓好的三件大事之一就是“學校內部管理”,要求高等學校在管理活動中要積極探索管理工作的規律和特點,及時總結,并把成熟的管理經驗上升到制度層面,在制度建設方面不斷創新,通過制度建設推動學校管理的全面提升。

二、建國60年來我國高等學校內部管理體制改革取得的成就及經驗

建國60年來,我國高等學校內部管理體制改革長足發展,取得了顯著的成就和經驗,適應了各個時期高等教育改革與發展的需要,促進了學校辦學質量和水平的提高。主要表現在:

第一,經過60年的改革與發展,我國高等學校逐步形成了以黨委領導下的校長負責制為領導核心、校長全面負責、教職工參與民主管理的內部管理體制。這一體制,既有利于發揮校長在學校行政管理中的重要作用,又克服了“一長制”的管理弊病,確立了學校黨委在高校內部管理的領導地位,明確了教職工參與民主管理的權利和渠道;有利于在高校中形成政治權力、行政權力、學術權力的合力,促進高校按學術邏輯辦學。實踐證明,它是行之有效的,并作為高等學校內部管理體制改革的成果明確寫入了《高等教育法》,成為高校普遍遵循的內部管理┨逯啤＊

第二,60年來我國高等學校內部管理體制改革堅持“自上而下”與“自下而上”相結合的改革策略。我國高校內部管理體制改革總體上是一個自上而下的推動過程,上級(主要是國家教育行政部門)在改革中發揮主導作用,許多改革是通過行政命令實現的,“統一要求、自上而下、行政推動”是其鮮明的特征^[1]。但中國高校內部管理體制的“自上而下”中的“上”,其決策又主要來自基層的實踐經驗,個別地區、個別高校內部管理體制的實踐經驗和做法被總結、提練和完善,成為推進全面改革的依據。從總體上看,這是一個“從群眾中來到群眾中去”的過程。高校內部管理體制改革的實踐證明,教育行政部門的強力推動是高校內部管理體制改革推進的重要保證,但這樣的推進應當堅持尊重學校的現狀,決策應當更多地來自于一線學校改革創造的經驗和理論成果,只有堅持自上而下與自下而上的有機結合,才能保證高校內部管理體制改革的順利發展與不斷┩晟啤

第三,我國高等學校內部管理體制改革是在實踐中不斷探索、不斷總結經驗的基礎上逐步發展、完善的。遵循講求實效、循序漸進、試點推廣、發現問題及時糾正調整、不斷完善的改革路徑。幾乎每一個比較重大的改革問題都是從實踐中提出來的,都是在總結個別高校實踐嘗試的基礎上設計并組織試點,試點取得經驗后再不斷推開,發現問題及時調整和糾正。這樣的改革路徑保證了高等學校內部管理體制改革的穩定推進,推動了我國高等教育的持續健康發展,使改革、發展、穩定得到了有機的統一。它應成為我國高校未來改革遵循的重要原則。

第四,我國高校內部管理體制改革應始終以提高高等教育的質量為核心。高校內部管理體制改革應以提高學校管理的科學化、民主化、規范化為目標,而學校管理的科學化、民主化、規范化,是為了提高學校的管理質量和效率,說到底是為了提高學校的教育質量和辦學水平。我國高等教育自1999年開始擴招,在很短的時間里實現了大眾化,高等教育毛入學率從1998年的9.8%迅速提高到2008年的23.3%,隨之而至的是辦學條件的惡化、教育教學設施的嚴重缺乏、生源質量下降、師資力量不足,高等教育質量問題引起全社會的廣泛關注。高等學校內部管理體制改革的內容縱然很多,但中心問題是提高高等教育的質量,增強高校的辦學活力和社會適應性,提高學生的就業競爭力。未來改革應當圍繞提高質量而展開。

三、 進一步深化我國高等學校內部管理體制改革的思考及建議

建國60年來,我國高等學校內部管理體制改革取得了巨大的成就,已基本建立起適應我國高等教育事業改革與發展需要的內部管理體制。但隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展,特別是隨著現代大學制度的不斷確立,我國高等學校內部管理體制改革仍然面臨著諸多挑戰。當前,應著重加強以下幾方面的工作。

1 進一步明確領導體制

構建科學的高等學校內部管理體制,首先要明確領導體制,這是核心問題。回顧建國60年來我國高等學校內部管理體制改革歷程,每一次改革都是首先明確領導體制,同時也可以看到從建國初期到1989年間,黨和國家都是圍繞探索高校內部領導體制對高等學校內部管理體制進行改革。改革的歷史告訴我們,明確領導體制是構建高等學校內部管理體制的關鍵問題。《高等教育法》第39條規定:“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”這是目前我國高校普遍實行的內部領導體制。然而,對于這一領導體制在高校內部管理中常常表現出認識不清晰的現象,如存在對校長和書記誰的權力大的爭論。我們認為,要進一步明確我國高校內部領導體制,必須注意以下三點:

第一,堅持黨委對學校工作的統一領導。中國共產黨是中國特色社會主義建設事業的領導核心,為了辦好中國特色的社會主義大學,中國共產黨高等學校基層委員會統一領導學校工作是必不可少的,這體現了我國高等學校的社會主義辦學方向。同時,《高等教育法》第39條也作了規定:“中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定,統一領導學校工作,支持校長獨立負責地行使職權。”因此,黨委在高等學校的統一領導地位不能動搖,它是黨的領導在高等學校內部管理中的實現形式,是保證高等學校政治方向正確的重要舉措。

第二,正確認識黨委領導。首先,黨委領導不是黨委直接管理。黨委領導不是事事都要經黨委討論通過。黨委領導是政治領導,主要是政治方向、政治思想、政治路線、政治方針政策的領導。黨委領導不是事無巨細都要管,而是要抓方向、顧大局、管大事。其次,要明確黨委的領導職責。《高等教育法》第39條對黨委領導職責作了具體規定:“執行中國共產黨的路線、方針、政策,堅持社會主義辦學方向,領導學校的思想政治工作和德育工作,討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選,討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項,保證以培養人才為中心的各項任務的完成。” 《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》中也作了相關規定,其第2條規定,“高等學校的黨組織必須以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平建設有中國特色社會主義理論為指導,全面貫徹執行黨的基本路線和教育方針,堅持教育必須為社會主義現代化建設服務,必須與生產勞動相結合,培養德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人”。從以上規定中可以看出對黨組織的職責要求是一致的,都是以貫徹黨的基本路線和方針政策為中心點。因此,在高等學校內部管理實際中應嚴格規范黨組織的政治領導,一方面,加強政治方向領導,保證學校各項工作的正確方向,切實落實黨的路線、方針、政策,搞好思想政治工作;另一方面,嚴格規范領導行為,做到不要事事包攬,政治權力不“越軌”、不“過泛”。最后,黨委領導不是書記個人領導,不能書記個人說了算。黨委領導是集體領導,這是我們黨領導的重要原則,只有這樣才能保證領導的科學性和民主性。

第三,正確認識黨委領導和校長負責的關系。

正確認識我國高校內部領導體制,就要正確認識黨委領導和校長負責的關系,這是領導工作和管理工作常常出現問題的地方。黨委領導和校長負責是辨證統一的,一方面,校長負責是以黨委領導為根本前提的,這是政治方向問題;另一方面,黨委領導為校長負責提供了根本政治保障,為校長行政工作的開展提供便利。總之,黨委領導和校長負責在目標上是一致的,黨政分開不是黨政分家,黨委領導和校長負責都是為了保障高校的工作順利開展,兩者對高等學校的教育質量都負有重大責任。

2 進一步完善決策體制

美國著名管理學家西蒙認為:“管理就是決策。”決策是高等學校內部管理體制的首要環節,決定高等學校內部管理的民主性和科學性。隨著高等學校的自主權不斷擴大,決策行為變得越來越重要。所以,進一步完善決策體制是深化內部管理體制改革不可缺少的環節。當前,完善高校的決策體制應注意以下兩個方面:

一是決策集體化。決策集體化是當今高等學校進行決策行為的重要準則。隨著高等學校打開校門面向社會辦學,高等學校管理牽涉到的利益群體變得多元化,導致高校進行決策行為時必須反映各群體利益,這其中可能包括黨和國家的政策要求、社會對人才的需求、校內各類人員的相關利益等。要實現決策反映多方利益,必須做到決策集體化,集思廣益,聽取各方利益群體的意見。另外,隨著決策事項的多元化和復雜化,書記、校長等個人不可能憑借自己的學科知識和管理技能長期保證決策的科學性。因此,決策集體化是決策科學化的保證,是管理民主化的具體表現。

二是決策分工化。高等學校內部管理是一項復雜的系統工程,其決策事項大致可分為四類:戰略性的決策(包括學校發展戰略規劃、學校思想政治工作計劃等);日常行政事務的決策(包括職能部門設立、校產管理、經費預算等);學術類的決策(包括教學和科研方面有關事項);綜合類事項(涉及上述三類的交叉事項)。不同的決策事項應由不同的管理機構完成。戰略性的決策應由黨委決議,由書記主持黨組織大會進行集體決議。日常行政事務的決策應由校務委員會決議,校務委員會由校長、學校職能部門負責人、院系主要領導、有代表性的學者組成,決策經由校長主持的校務委員會會議集體議決,必要時可吸納職工、學生代表參與決議。學術類的事項應交由學術委員會進行決策,學術委員會由學校各學科專家組成,是學校內部最高的學術管理和決策機構,負責人由學術委員會全體成員選舉產生,這樣才能保證學術問題按學術邏輯處理,減少行政力量的負面影響。學術權力的有效發揮是高等學校管理科學化的基礎和前提,行政權力應當服務于學術權力而不應當凌駕于學術權力之上^[2]。行政綜合類事務應交由校務委員會決策,黨委主要負責人參與會議,集體決策。決策分工不僅保證了學校各方利益得到反映,也充分發揮了政治權力、行政權力、學術權力的合力,改變了學術權力在高校管理中一直處于相對薄弱和被忽視的地位,確保了大學的教學和科研活動科學化,體現了大學的學術本質屬性。

3 進一步規范執行體制

以校長為代表的行政體系行使執行決策的職能。高等學校內部管理有效與否很大程度上取決于行政體系執行決策的好壞。目前,我國高等學校內部的執行體制存在很大問題,如執行機構臃腫,職能部門龐大,校級行政集權,各職能部門職責不清、人浮于事、辦事拖沓、執行效率低下等。進一步理順和規范執行體制是深化高等學校內部管理體制改革的重點。我們認為可從以下三方面著手:

首先,精簡機構,精干隊伍。精簡執行機構,不是單純地減少機構和部門數量,不是越少越好,而是改變效仿國家行政部門設置職能機構的方式設置機構的傾向,按照學校的實際管理需要設置機構;機構職能與機構組成對等,不重疊設置職能類似的部門;減少執行層次和環節,有效設置機構,提高執行效率。精干隊伍,不是人員越少越好,而是隊伍人員要形成合力,素質過硬,有足夠的管理經驗和才能,當前尤其應提高各級管理人員的公共服務意識和能力。其次,規范制度,明確職責。行政部門規章制度完善健全,部門職能清晰,各崗位職責明確,落實到每一個具體行政管理人員,克服“職責不清,人浮于事”的弊病,做到執行堅決到位,而不“越位”。當前,要通過制定和完善大學章程,推動學校各項規章制度的建立,推動行政部門管理的規范化、科學化^[3]。最后,兩級管理,院系主導。目前,我國高校內部行政權力多集中于校級部門,院系級自主管理的積極性受到束縛。而院系是教學科研的基本單位,應擁有對院系內部具體事務的自主管理權。學校執行機構應合理放權給院系,使院系成為執行決策的重點單位,校級執行機構不應陷入具體事務之中,應為各院系職能部門提供指導與服務,著重發揮在學校教學、科研及其他行政管理工作中的公共服務職能,如研究建立科學的教師工作績效考評機制、學生“助管、助研、助教”管理機制等。

4 進一步健全監督體制

有效的管理閉合回路離不開監督環節,監督體制確保決策的科學民主性和決策執行的效果。目前,我國高等學校內部管理的監督體制很不完善,存在監督機構不健全、監督無力、反饋不及時、教代會流于形式等諸多問題。因此,深化高等學校內部管理體制改革需要進一步完善監督體制。我們認為,應從以下四個方面入手:

一是決策、執行、監督機構分設,這是管理體制的基本原則,這樣才能確保監督的有效性。二是加強主動監督,加強事前防范,改進和加強監督工作,努力做到領導干部的權力行使到哪里,監督就實行到哪里,防患于未然,改變現在的消極監督、事后監督為參與監督,而不僅僅是等出了問題以后再去監督^[4]。三是及時反饋。凡監督必有反饋,只有及時反饋,監督才有意義和效果,否則監督無效。各監督機構如發現問題應及時向相關部門反映,使問題及時得到預防或解決。四是確實發揮教代會的監督職能。《高等教育法》明確規定了教代會是保障教職工參與民主管理和監督的組織形式。可見,教代會是教職工行使監督權、參與民主管理的重要形式。但當前在高等學校內部管理中,教代會形同虛設,很少真正發揮作用,主要原因是性質不明、職責不清。因此,為切實發揮教代會在高校民主管理和監督中的作用,當前應抓住調研起草《學校法》的機會,在《學校法》中明確規定學校教代會的性質、地位、職權、議事規則等,保障教代會真正行使職權,從而不斷推動學校監督體制的建立和發展。

總之,我國高等學校內部管理體制改革60年,是充滿曲折與坎坷的60年,也是孕育欣喜與成果的60年;是艱難探索的60年,更是成就輝煌的60年。隨著全面建設小康社會和社

會主義和諧社會的不斷發展,我們有理由期待中國高等教育事業更加輝煌燦爛的明天。

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(責任編輯 黃建新)