生態(tài)公益林社會融資的政策建議

尤 煒

摘 要:高舉生態(tài)建設旗幟,保護森林資源成為我國林業(yè)建設的指導方針。從政策角度分析生態(tài)公益林融資不足的原因,提出社會融資的政策建議,有助于開拓生態(tài)公益林融資的研究視野。

關鍵詞:生態(tài)公益林;社會融資;政策

中圖分類號:F307.2

文獻標識碼:B

文章編號:1005-569X(2009)12-0001-02

1 引 言

目前中國公益林建設和保護資金基本上來源于財政撥款,政府尚未對森林生態(tài)服務交易體系和自主協(xié)議的運作制定政策。政府財政資金有限,社會融資不足,以至于公益林建設和保護資金不足。因此有必要研究公益林的社會融資政策,以便促進公益林建設和保護融資。

2 生態(tài)公益林融資不足的原因

生態(tài)公益林經(jīng)營的主要目標是追求生態(tài)和社會效益,但其生態(tài)效益和社會效益往往是不可計量的,不能為經(jīng)營者帶來直接經(jīng)濟收入,目前,受益者無須支付任何資金,就能享用公益林生態(tài)效益,造成了效益的外溢,這種外部性不可能通過市場價格表現(xiàn)出來,也就不可能通過市場機制的自發(fā)作用來得到調整。可見,由于公益林生態(tài)效益的特殊性,如果政府沒有制定相應政策,市場化補償難以形成。

我國生態(tài)公益林資金來源渠道還是比較單一,主要依靠國家預算內資金為主,社會和市場渠道雖然有所拓展,但所占的比重還是相當?shù)?沒有有效地從市場和社會方面吸收資金。同時,生態(tài)公益林生態(tài)效益具有產(chǎn)權界定困難、計量水平限制等特點,目前對生態(tài)公益林生態(tài)效益直接參與市場交易的認知程度不夠,在我國還沒有建立規(guī)范的生態(tài)公益林生態(tài)效益交易服務市場,使生態(tài)公益林生態(tài)效益大部分還只是作為一種公共物品被受益者無償享用,生態(tài)公益林經(jīng)營成本不能得到彌補。1998年修改的《森林法》規(guī)定:對提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林進行補償;2000年1月29日發(fā)布并實施的《中華人民共和國森林法實施條例》第十五條規(guī)定:“防護林和特種用途林的經(jīng)營者,有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋嗬！钡菦]有具體規(guī)定補償辦法。現(xiàn)有的政策中,公益林社會融資沒有得到充分的體現(xiàn),這在一定程度上阻礙了我國生態(tài)公益林的社會融資。

可見,由于生態(tài)公益林屬于公共物品,具有正外部性,效益外溢,需要政府干預,但是目前政府促進社會融資政策不健全,所以目前生態(tài)公益林社會融資不足的主要原因之一是政策供給不足。

3 生態(tài)公益林社會融資政策建議

3.1 制定政策,促進社會捐助公益林

社會公益性捐助主要是接受國內外單位、個人和國外政府的捐款或援助。目前已有一些國家或國際組織以無償援助形式支持我國的生態(tài)公益林建設。從1999年到2007年,中國綠化基金會共募集社會捐贈和政府資助4806.7萬元,實施綠化項目23個,造林面積49407畝。2002年11月,我國第一個“防沙治沙專項基金”在北京設立。“防沙治沙專項基金”的主要使用范圍是支持防沙治沙事業(yè)。中德財政合作甘肅天水生態(tài)造林項目總投資1.2億元,其中德國政府贈款6000萬元。

政府要制定政策,進一步促進公益林社會公益性捐助。可以通過授予冠名權、刻碑掛牌、種植紀念林、劃撥荒山荒沙給體育和文化娛樂界營造明星林等方式,拓寬社會捐資渠道。要加強宣傳,如生態(tài)教育以及各類主題植樹活動等,使生態(tài)文明深入人心。國家林業(yè)局還可以協(xié)調中國移動、中國聯(lián)通,通過手機短信動員全社會積極參加義務植樹。通過電視、報刊、網(wǎng)絡等新聞媒體,采取各種形式深入宣傳綠化建設,廣泛發(fā)動社會各界積極參與生態(tài)公益林建設;還可以制定政策,規(guī)定個人所捐贈的資金可以抵扣個人所得稅,以促進個人捐贈生態(tài)公益林建設。

3.2 制定生態(tài)彩票政策,為公益林融資

我國發(fā)行體育彩票和福利彩票,籌集了大量體育發(fā)展和社會福利基金,強有力地支持了這兩項事業(yè)的發(fā)展。生態(tài)公益林建設周期長、投資風險大,對追求利潤的資本沒有吸引力。但是,生態(tài)公益林具有巨大的生態(tài)效益和社會效益,在我國可持續(xù)發(fā)展中具有重大的戰(zhàn)略意義,其重要性不低于體育和社會福利事業(yè)。因此,建議政府制定生態(tài)公益林彩票政策,專項籌集公益林建設資金,用于營造生態(tài)公益林,加快公益林建設,改善生態(tài)環(huán)境。

通過發(fā)行生態(tài)彩票籌集社會資金,作為生態(tài)公益林建設資金的有益補充,用于工期長、見效慢、經(jīng)濟效益低、社會效益和生態(tài)效益高的公益林建設。建議以國家林業(yè)局為生態(tài)彩票行政管理部門,下設生態(tài)彩票管理中心,負責日常彩票資金的收、繳事宜,依照國家有關法律、法規(guī)以及有關政策規(guī)定,負責生態(tài)彩票市場的統(tǒng)一管理工作,承擔生態(tài)彩票的統(tǒng)一發(fā)行、統(tǒng)一印制、統(tǒng)一編制并實施發(fā)行和銷售額度計劃、制訂技術規(guī)則、管理制度等工作。各級生態(tài)彩票發(fā)行和銷售機構,接受同級審計機關對生態(tài)彩票發(fā)行、銷售及有關經(jīng)濟活動的審計監(jiān)督。獎金的比例不得低于60%,以現(xiàn)金兌付。

4 公益林生態(tài)服務交易的政策建議

4.1 政府制定政策,引導公益林生態(tài)服務市場

由于公益林生態(tài)效益的特殊性,如果政府沒有制定相應政策,市場化補償交易難以形成。國家應協(xié)調林業(yè)、水利、電力、環(huán)境保護和旅游部門以及自來水、二氧化碳排放企業(yè)的利益關系,在此基礎上,進行政策創(chuàng)新。政府可以明確交易雙方及其權利義務,制定交易規(guī)則,為交易雙方搭建交易平臺,例如美國的“濕地銀行”和基于《京都議定書》的碳匯交易平臺。

中國也要建立規(guī)范有效的公益林生態(tài)服務市場和中介機構,一方面應設立國家公益林生態(tài)服務交易的一級市場和各省(市、自治區(qū))公益林生態(tài)服務交易的二級市場,一級市場應該和所有的二級市場實行聯(lián)網(wǎng),所有的交易信息要共享。所有的公益林生態(tài)服務交易單位,在交易之前都必須到國家或當?shù)亟灰资袌鲞M行注冊登記,交易單位每進行一筆公益林生態(tài)服務交易,都要在當?shù)氐慕灰资袌鲞M行登記,避免將公益林生態(tài)服務進行多次重復交易的投機行為,促使交易有序進行。

另一方面,要建立和完善各類公益林生態(tài)服務中介機構。公益林生態(tài)服務市場發(fā)展的關鍵是減少交易成本,提供買者、賣者、認證者、投資者和在價值鏈中其他關鍵組織之間的中介服務。比如公益林碳匯貿(mào)易,獨立中介組織幫助碳匯的測定和認證,碳交易途徑的選擇等;專門的信息咨詢機構擁有系統(tǒng)化的經(jīng)濟信息,具有信息來源廣泛、快捷的特點,通過他們所掌握的公益林生態(tài)服務交易情況,能及時給公益林生態(tài)服務交易雙方提供專業(yè)化的信息咨詢服務,使生態(tài)公益林的投融資主體能根據(jù)必要的信息來合理引導和配置資金。

4.2 政府出臺相關政策,降低交易成本

公益林生態(tài)服務的交易成本包括研究設計、實施和監(jiān)督成本,包括受益者和受損者成本,信息獲取和談判成本,生態(tài)效益計量成本,監(jiān)控成本,沖突調解或訴訟成本,市場交易體系運作費用等。公益林生態(tài)服務難以市場化的主要原因之一就是交易成本高,所以政府要進行政策創(chuàng)新,以便降低這些交易成本。市場交易的一方必須能夠低成本地獲得公益林的相關信息,政府要免費提供公益林生態(tài)服務的相關信息,如交易價格、受益者的受益量等,支持這方面的基礎研究,建立信息網(wǎng),降低交易雙方的信息成本。在解決沖突的過程中,執(zhí)法、司法機構的規(guī)則設置和運作效率至關重要,高效的司法和執(zhí)法機構有助于降低實施成本、沖突調解和訴訟費用。

5 結語

生態(tài)公益林社會融資難,主要是政府政策的缺位,單靠財政資金來保證生態(tài)公益林的建設,有點勉為其難。政府必須實施管理創(chuàng)新和政策創(chuàng)新,為生態(tài)公益林的社會融資打造一個好的平臺,有了這個平臺,生態(tài)公益林的建設將會得到大的發(fā)展。

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