自然保護區社區共管發展研究綜述

秦 坤 李樹翠

摘要:自然保護區合作管理自20世紀80年代末期開始逐步興起,并在資源管理中廣泛適用。梳理了自然保護區社區合作管理的產生與發展歷程,介紹了最新學術研究狀況。

關鍵詞:自然保護區;社區共管;研究

中圖分類號:F590.6文獻標志碼:A文章編號:1671—7740(2009)11—0005—03

一、引言

中國的生物多樣性保護工作正面臨著來自保護區內及周邊社區的不斷增加的壓力,因為社區及其居民常常是過度利用自然資源。在資源恢復的過程中,面臨的主要挑戰是如何尋找一些有效途徑,既鼓勵人們持續利用資源又能保護這些資源。長期以來,自然保護區在解決與周邊社區之間矛盾時,主要依靠行政命令和法律法規等手段,但由于忽視了當地社區生存和發展的客觀需要,使保護區與社區的矛盾日益加劇。為了解決發展與保護之間的矛盾,世界上很多國家特別是發展中國家,如哥斯達黎加、坦桑尼亞、泰國等相繼開展了社區共管的研究項目,進行了各種努力和嘗試,社區共管就是在實踐中產生和發展起來的一種保護和發展相協調的保護模式。

二、自然保護區社區共管的提出

自然保護區社區共管是20世紀90年代以來國際上興起的一種新型的自然資源管理模式。其理念和機制是為了緩和自然保護區與周邊社區的緊張或矛盾狀態而緣起的有彈性的、不斷適應新情況的、不排斥當地社區的新型管理方式。這一模式是全面提升我國自然保護區的管理能力的有益嘗試,其做法是,根據自然保護區當地社區和政府生存的需要,通過促進當地社區的積極參與和利益分享,把自然保護區周邊的社區居民視為自然保護區管理的主體,把孤立的生態系統變成開放的經濟社會生態系統,從而達到可持續發展的目的。

全球環境基金(GEF)在中國保護區管理項目中實施的社區共管,是指讓社區參與保護方案的決策、實施和評估,并與保護區共同管理自然資源的管理模式。其目的在于通過幫助社區合理地使用資源來達到保護生物多樣性的最終目的,即一方面使社區在發展中能持續地利用自然資源,減少對保護區資源的破壞;另一方面幫助社區發展經濟和提高生活水平,減少由于生物多樣性保護給社區發展帶來的限制和約束,使社區能將經濟發展與生物多樣性保護相協調,并積極地參與保護區的保護和管理工作[1]。

三、國外自然保護區社區共管發展綜述

通過外文期刊Elsevier檢索“Natural Resource”一詞,搜索發現322 044篇文獻,再以檢索“community co-management”一詞,搜索發現的外文文獻有65 365篇。從論文的發表時間上來看(見下圖),2000年以后該領域的論文開始逐漸增多,尤以2008年為最。2000年發表相關論文2 266篇,而到2009年增加到5 784篇,平均每年增加390篇相關論文,平均增長率為17.3%,增長速度很高。發表數量的增加除了很少部分是由于學術期刊論文發表數量增長外,主要的原因是由于自然保護區社區共管重要性增加而引起的學術反應。

社區參與式自然保護區資源保護過程主要有二種實踐方法:一種是消極的參與式方法,也就是社區資源保護,這是把保護社區資源放在第一位;另一種是積極的參與式方法,把社區成員需求放在第一位。社區資源保護強調的是保護區的完整性和野生動物及其棲息地的保護。雖然這可以為社區居民在一定程度上提供新的收入方式(比如通過生態旅游獲取收入),或者還允許當地人利用其中一些自然資源,但是這種保護模式通常是犧牲社區利益,而且實施的成本也大。與社區資源保護相比較而言,積極的參與式方法,即CBNRM,旨在將大多數決策權和對重要資源的控制權轉交給社區,如在津巴布韋實施的CAMPFIRE項(Communal Areas ManagementProgram)。

從不同利益主體在原則和實踐上所扮演的角色來看,CBNRM強調當地資源使用者在社區自然資源的管理和利用上應該扮演主要角色。在原則上,CBNRM是基于一種民主理念——它認為那些受決策影響的人應該參與決策過程,這種原則也是諸多研究者和實踐者所認同的基礎。在實踐中,當地社區在識別資源、明確社區發展的優先權、選擇采用適當的技術和實施管理方面應扮演著主要角色。

通過以上文獻回顧,可以將CBNRM的含義總結為,CBNRM是一種積極的參與式方法,其目標旨在可持續地利用自然資源,同時要注重社區的生計發展,它在自然資源管理上強調應以社區為主體,要考慮到社區生計。

四、國外自然保護區社區共管研究綜述

從文獻綜述來看,國外學者對自然保護區社區管理的研究已成為一個熱點,目前以社區為基礎的自然資源管理在國際上成為自然資源管理和利用研究的趨勢性的方法或分析路徑。傳統的自然資源管理缺乏有效的社區權威來管理資源,而現代則強調社區在管理自然保護區中的重要性,對自然保護區的管理應是一種積極的參與式方法,其目標旨在可持續地利用自然資源,同時兼顧社區的生計發展。代表人物有:

Songorwa(2000)指出自然保護區參與式資源的保護有兩種實踐方法,一是社區資源保護,也就是把保護社區資源放在第一位,二是把社區成員需求放在第一位。

Jones B(2002)指出與自然保護區社區資源相比較而言,積極的參與方式,即自然資源管理,旨在將大多數決策權和對重要資源的控制權轉交給社區,如在津巴布韋實施的CAMPFIRE項目(Communal Areas Management Program)。

五、國內自然保護區社區共管發展研究綜述

自1956年我國第一個自然保護區建立以來,截至2004年底,我國共設立各種類型、不同級別的自然保護區2 194個,總面積達1.48億hm2,基本上形成了種類比較齊全的自然保護區布局和體系,85%以上的珍貴稀有野生動植物和80%以上的具有特殊意義和價值的生態系統得到了保護,為我國珍稀野生動植物資源多樣性以及生態系統多樣性的保護做出了重要貢獻。然而,隨著人口的快速增長和社會經濟的發展,加上保護區管理模式的落后,使自然保護區與當地社區之間的矛盾日益突出,嚴重影響了自然保護區的可持續發展。

從文獻綜述來看,我國對于自然保護區管理的研究涉及到地理學、生態學、資源學、環境學、經濟學、管理學以及社會學等多門學科,而對保護區社區管理方面的理論性研究較少, 國內學者對我國自然保護區的研究主要以個案研究、發展模式研究、自然保護區與社區之間發展關系研究為主。

1.個案研究

劉靜(2009年)以臥龍自然保護區為例進行研究,對臥龍自然保護區與當地社區關系模式及其管理現狀和存在的問題進行深入探討,強調對臥龍自然保護區與當地社區關系的評價便于管理人員整體把握各項社區管理措施的管理成效,從關系模式的主要影響因素著手,提高保護區的社區管理水平。

吳兆錄(2003年)以藥山自然保護區為例,對藥山自然保護區與周邊社區的共管問題進行研究,指出管理環境和資源的一個多層次管理體系。討論了平等互利、協作、自愿和獎懲制度化的共管原則,并提出共管的具體建議。

2.模式研究

張金良(2000年)對保護區管理模式進行了研究,研究指出社區共管是一種適合我國保護區發展特點的、能積極解決發展與保護之間矛盾的保護管理模式。通過建立社區資源保護體系和對資源規劃管理,也減輕了社區對保護區的資源壓力,促進了保護區的工作。

張華(2008年)對構建我國自然保護區社區共管模式的法律機制問題進行研究,指出促進自然保護區社區共管,必須要有制度化安排作保障,應當構建自然保護區共管體制,建立生態補償機制及磋商機制,形成一個相輔相成的管理系統。

3.關系研究

薛美蓉(2008年)針對社區共管與自然保護區之間可持續發展的關系進行了研究,并從自然保護區可持續發展的角度分析了社區共管中存在的種種矛盾與沖突,提出了提高社區居民參與性、合理利用資源、健全相關法律法規體系、完善社區共管激勵機制等解決或緩解社區共管中各種矛盾與沖突的途徑與措施。

李東義(2001)提出開展社區管理是必然的,把群眾參與作為自然保護管理的一部分,社區管理是實現自然保護社會化的重要措施。

鑒于上述基于社區的保護方法在實踐上遇到的諸多問題和生物多樣性保護的緊迫性,也有學者提出重新采用以前的強制性保護方法。然而保護區不是孤立的島嶼,保護區與周圍居民不可能分隔開來,以犧牲保護區內居民的生存和發展利益而實現生物多樣保護,有悖于保護區建立的初衷和可持續發展的理念。因此,保護區和社區關系的協調需要在現有的基礎上進一步探索和實踐,而不可能回到以前的強制性保護階段。

六、社區共管面臨的挑戰

在許多發展中國家,共管面臨的首要困難是分權的問題。在許多情況下,政府仍然主導對資源管理的控制,如在印度和菲列賓對采伐量的控制。但是一些靠社區來管理也出現過違規事件,這也導致了政府的不信任,從而加大自己的權力控制(Sheona,Bruce等,2002)。在孟加拉國的社會林業項目就是這樣,在多數情況下,當地居民不得不答應實施這些項目(Sheona和Bruce等,2002)。分權也面臨新的問題,分權的主要收益是大眾參與多了,但是卻沒有讓農村真正地產生民主形式,許多案例表明分權反而加強了或者產生了自上而下的管理方式、不公正或者不能代表大眾利益的當地權威(Ribot和Jesse,1999)。

另外,共管需要整合本土知識和科學知識的。但是許多整合過程已經顯示要有效地完成整合確實很困難,面臨著不少文化障礙(Geret,1997)。例如對來自歐洲和加拿大的科學家以及官員在討論對加拿大安大略湖的管理中,他們就面臨了文化障礙,表現在他們具有不同的想法以及利益表達上(Chapeskie,1995)。

共管的安排涉及到要解決復雜的資源管理,但是其組織類型通常很簡單,難以勝任這么復雜的管理(Gerett,1997),各機構之間的銜接、協調存在問題(李彧揮,2004:;鄒雅卉,2003)。這樣致使在實施共管的過程中,許多應該提供的服務跟不上,如技術服務等(朱桂蘭,2003)。在開展社區共管的自然保護區之間也缺少信息交流(黃文娟等,2004)。

法律、傳統也對共管的實施有所限制。一些成立的組織沒有法律地位,很工作的實施靠的是行政命令而不是法律。缺乏法律支持導致它們在對某些東西的保護上會不具備合法性,比如對起訴偷罰林木者,它們沒有資格(Vimal和Join,

2003)。中國的自然保護區也面臨類似問題,野生動物損害的莊稼沒有相關賠償機制支持,保護區土地的規劃也受法律方面的限制(司開創,2002)。

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[責任編輯 吳 迪]