反腐敗制度之剛性缺陷

毛昭輝

招投標制度明明是用來遏制腐敗,卻因再造制度設計本身的缺失、執行的走樣與監督的缺位,反而衍生出一系列新的腐敗問題,令人由此反思當前治典頻切、腐敗頻仍這一尷尬現象。

推進反腐倡廉制度創新,是加快“懲防體系”構建的重要途徑。遵循這一思路,近年來國家出臺了不勝枚舉的反腐倡廉法規制度。我們樂觀主義地期望通過反腐敗制度的系統推進和重點突破,有效遏制腐敗的高發勢頭。客觀而言,腐敗行為并未有所收斂,腐敗與反腐敗依舊存在著“平行線現象”,腐敗行為總體趨于高位頻發緩慢增長的趨勢。故此,我們不得不反思在期望頗高的反腐敗制度推動下,反腐敗的成效為什么卻令人失望,是什么原因導致了反腐敗制度功能上的弱化?

公共權力的“公地悲劇”

眾所周知,公共權力的利益屬性決定了其行使必然能夠帶來收益。尤其是高層腐敗,利益實現的途徑主要通過利益輸送和利益交換,行賄者獲得了管制資源,受賄者獲得了經濟利益。利益交換的雙方實現雙贏,而受損害的卻是無明確權屬的“公共利益”,如招投標中的所有者缺位,招標人均不是真正的主人,所以經常會出現這樣一個現象:花國家的錢,辦單位的事,肥個人的腰包,而政府介入微觀經濟太深也必然導致“公地悲劇”,一旦維護“公共利益”的監督體制出現失靈,腐敗行為蔓延將成為必然。

在這里,公共權力的異化似乎成為那些擁有權力的貪欲者的公地,他們千方百計尋找制度存在的漏洞和不足,融解反腐敗制度的強制力和懲戒力,并盡可能擴大權力的邊界,尤其是以“潛規則”的方式對抗公共權力的正當行使。而我們絕大多數的制度設計均采取公權力制衡公共產權的治理模式,必將受到公權力利益屬性的桎梏。

制度之制度的缺失

制度之制度,就是界定游戲規則的游戲規則。

招投標制度本身是一種直接調整招投標行為的制度,而規制招投標制度的法律體系則是制度之制度,而規制法律制定和實施的憲政制度則是更高層次的制度之制度。如果深層次制度不完備,淺層次的制度功能必然受到削弱。

以黨政問責制為例,由于現行的法律制度缺乏社會民主監督的法律框架,故黨政問責更多的體現為“同體問責”,其功效自然大打折扣。

再如黨的巡視制度,無疑是強化對第一把手監督的有效制度。但是,如果黨內民主制度不能真正成為黨的生命,成為貫穿監督始終的準繩,那么這種自上而下的監督模式的作用,只能建立在上下級黨組織之間不存在利益關系。因此,當我們竭力通過制度構建,堵塞漏洞時,卻發現制度之制度卻存在致命缺陷,甚至違背憲政理念,而我們又束手無策,那將是令人沮喪的。淺層次的制度變革往往可以通過社會精英和威權政府迅速實現,而深層次制度變革將是艱難而漫長的過程,尤其是涉及政治體制層面的制度改革更是如此。

強勢利益集團導致制度目標偏離

制度的有效性取決于制度設計目的與實現目標的吻合程度,而目標能否實現取決于路徑。制度演進的方向與一個社會中利益集團之間的博奕過程及結果相關,制度演進的方向往往是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的,權力設定上有利于本部門利益。

由此可見,當前諸多反腐敗制度的效能最終衰竭,并不在于制度本身目標設計的不科學,而是在目標實現過程中偏離了既定的方向。當反腐倡廉建設的舉措危及這些利益集團的既得利益時,具有強勢地位的強勢權力集團與資本集團必然以體制內的正當方式(形式合法,實質違法)和非體制內的不正當手段加以對抗。

在不斷披露的一些制度缺失事例中,一再閃現著強勢資本集團與強勢權力集團之間的交易與合謀的幽靈,一些制度被實質變更的幕后推手往往是強勢集團。故此,一些反腐敗制度的功能衰竭就成為必然。

因此,制度制定的過程必須民主公開,必須符合公眾的利益,不能缺少博奕過程。

制度邊界和制度彈性難以把握

從制度的操作層面而言,盡可能地減少制度的灰色地帶,增加制度剛性,減少制度彈性。這樣做的結果卻是降低了制度的效能,不利于制度資源的充分利用。

故此,制度邊界的存在不僅必然而且必要,關鍵在于在制度設計中如何找到最優的制度彈性。

當我們增大制度彈性,腐敗者在利益的驅使下,鉆制度的空子,打擦邊球。故此,打破閉門造車式的制度設計,擴大反腐敗制度建設的民主化,也許是解決之道。