村鎮招商引資中縣鄉政府職能問題研究

裴桂芬　張偉娟　王繼坤

摘要：改革開放以來，我國招商引資經歷了四個發展階段，總體來說地方政府在招商引資中的作用經歷了由強到弱的過程。而在村鎮招商引資過程中，由于村鎮的特點和引資的特殊性，縣鄉級政府在村鎮招商引資中的作用是不可忽視的。本文首先論述地方政府在招商引資中的職能，接著分析村鎮及招商引資的特點，最后分析了適應上述特點的縣鄉級地方政府的具體職能，并提出了應該注意的幾個問題。

關鍵詞：村鎮招商引資地方政府職能問題

改革開放后，為了促進我國經濟的繁榮與發展，中央政府制定了招商引資的政策，各級政府開展了轟轟烈烈的招商引資活動。招商引資對我國經濟發展、技術進步、管理提高影響巨大，地方政府在招商引資中也發揮了重要作用。而地方政府在招商引資中的職能也不斷演變，經歷了參與、主導和淡出的階段。在研究村鎮招商引資問題時，由于村鎮及招商引資的特殊性，縣鄉政府的作用將呈現不同的特征，這也是本文的研究核心。

1.地方政府在招商引資中的職能及其演變

1.1地方政府在招商引資中的職能定位

招商引資是一個耳熟能詳的概念，而對于招商引資的確切含義，卻不是任何人都能知曉的。招商引資是以優越的地理區位、特定的人文資源或包裝推介，吸引外部資金、項目、技術、人才、管理等生產要素，使之與本地的生產要素相結合，改變該地區產業組織、產業結構，產業布局特征，促進該地區經濟跨越式發展的有效途徑。雖然招商引資是一種市場行為，但在世界各地的招商引資實踐中，各級政府均發揮了一定作用，尤其是地方政府的作用更加突出。一般來說，地方政府在招商引資中的作用表現在三下方面，一是投資環境的營造者，地方政府在中央政府的政策框架下，制定各具特色的招商引資優惠政策，開展招商引資宣傳活動，完善招商引資項目的基礎設施條件；二是招商引資活動的組織領導者，地方政府提供招商引資信息，規劃招商引資重點項目，組織對外宣傳推介，組建招商團隊，協調招商引資活動；三是市場秩序的監管者和維護者，維護公平競爭的市場秩序，糾正地方保護主義傾向，及時有效地制止不正當競爭行為。

1.2地方政府在招商引資中的職能演變

我國的招商引資開始于20世紀80年代改革開放初期，至今經歷了四個階段。第一個階段是從1979年到1984年，這是招商引資的萌芽階段，地方政府主要負責中央招商引資政策的實施。為更好地推進改革開放工作，中央政府成立了深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區，并開放了沿海14個城市，這成為我國改革開放的前沿陣地。這一時期的特征是中央政府制訂招商引資政策，地方政府根據中央的政策制訂了本地區具體的招商引資政策并具體實施招商引資，中央政府成為招商引資的主導者，地方政府是執行者。

第二個階段是從1985年到1991年，這是我國招商引資的初級發展階段，地方政府對招商引資的參與作用逐步增強。隨著開放范圍的不斷擴大。我國的招商引資漸入佳境。但這一階段的招商引資還是由中央政府主導，地方政府的參與越來越多，作用也越來越大。

第三個階段是從1992年到2005年，這一階段是我國招商引資的高速發展階段，地方政府成為了招商引資的主導者。這是由于中國經濟體制改革表現在中央和地方之間的關系是中央放權、“分灶吃飯”，無形中強化了地方政府的利益動機和經濟責任，地方政府既可以按照上面給政策、自己想辦法的方式，發揮主觀能動性，尋求地方經濟發展的機遇和條件，也有著“為官一任、造福一方”的不可推卸的責任。為此，地方政府紛紛制定各種優惠的稅收政策、土地使用政策吸引資金，地方政府成了招商引資的主角。

第四個階段是2006年至今，這個階段是我國招商引資規范化科學化的階段。“十一五”規劃指出我國利用外資的主要目標將發生變化，利用外資的理念、方式以及重點產業、地區結構等都將出現重大變化。積極有效利用外資，切實把重點轉到引進國外先進技術、管理經驗和高素質人才上，是“十一五”時期提高利用外資質量的關鍵和重點。這些措施在一定程度了限制了地方政府引進外資的不當行為，地方政府在招商引資中的職能也逐漸弱化或淡出。

2.村鎮招商引資的特殊性以及縣鄉政府職能定位

2.1村鎮招商引資的發展歷程

村鎮招商引資最早發生在我國成立的經濟特區和沿海開放城市的東部村鎮。這些村鎮首先具有地理位置上的優勢，其次這里的城鎮信息比較發達，觀念比較先進，所以能夠在當地政府的主導下抓住機遇吸引資金發展村鎮，率先引進外資的村鎮目前已經成為國內的重要產業基地，例如浙江慈溪的宗漢鎮、東莞的虎門鎮、天津的楊村鎮。隨著“西部大開發”、“中部崛起戰略”的相繼提出以及我國加入WTO，招商引資工作更是進入了全新時期，一批民營企業也積極投入其中，這使得中西部的一些村鎮在招商引資工作中經歷了從無到有，逐漸增多的過程。但從目前來看，能吸引資金的中西部村鎮還是少數，新形勢下，東南沿海地區的加工制造業生存環境越來越差，我國產業結構布局調整勢在必行，一些企業要內遷或向農村轉移，給廣大村鎮的招商引資工作帶來了新的機遇。

2.2村鎮招商引資的特殊及縣鄉政府的職能定位

村鎮招商引資與一般的招商引資相比較有著自己的特殊性。第一，村鎮之間的發展水平差距比較大。東部村鎮比較發達，東部的發達村鎮比中西部的一些縣城還要發達。中部的村鎮有一些鄉鎮企業但是規模比較小。西部的村鎮比較路后，基本上沒有什么企業，也不具備招商引資的能力。第二，村鎮的基礎設施比較落后，很多村鎮交通不便利，信息不發達。村鎮的網絡普及率很低，西部的一些村鎮甚至沒有網絡。第三，村鎮缺乏人才。大專以上學歷的人才村鎮都很少有，更缺乏管理型人才。第四，村民缺乏招商引資的意識和能力，不具備組織招商引資的人才。

基于此，雖然說招商引資是一種市場經濟活動，應由市場來自覺主導，從前面的分析也可以看出，政府在過去的招商引資中經歷了一個參與、主導、淡出三個階段。但由于村鎮的特殊性，還期待縣鄉政府在招商引資中發揮更大作用，發揮其投資環境營造者、招商活動組織者和市場秩序的維持者的職能。

3.縣鄉政府在村鎮招商引資中的具體行為

3.1縣鄉政府主導招商引資硬環境的建設

良好的硬件環境是招商引資的首要條件。村鎮的基礎設施比較落后、交通不便是影響村鎮招商引資的主要原因。縣鄉政府可能沒有足夠的財力來建設所有村鎮的基礎設施，但是政府應該分析該轄區內村鎮的相對優勢，找出重點進行招商引資的村鎮，對這些村鎮進行通暢的交通運輸網、便捷的通信網絡等基礎設施的建設。政府可以集中村鎮的經濟實力，建立相應的開發區，開發區經濟發展了，財政收入增多了，可以進一步改善周邊村鎮的基礎設施，這樣可以帶動周邊村鎮的發展，進一步擴大開發區范圍覆蓋周邊的村鎮或者在周邊村鎮建立新的開發區形成良性循環。

3.2縣鄉政府力促招商引資的軟環境建設

在相當長的時期內，人們認為具備一定的土地資源優惠政策以及廉價的勞動力，就可以吸引投資者，也就可以招商引資，因此招商引資在很多較權威的著作上的定義，就是用土地資源、優惠政策、廉價勞動力換取投資者的投資就是招商引資。但是投資者認為良好的軟件環境規范的市場比優惠的政策更具有誘惑力。因此地方政府制定的招商引資政策必須透明，對所有投資者必須嚴格按照優惠政策統一對待，并且要保持政策的持續性和穩定性。縣鄉政府要簡化項目審批，實現服務型管理；梳理各自的審批事項，做好簡政放權工作；對于必須審批的事項，要進一步簡化審批程序，全面執行首問責任制、服務承諾制、一次性告知制、限時辦結制，提高辦事效率。

3.3縣鄉政府規劃村鎮招商引資的產業規劃

縣鄉政府的產業規劃關系到村鎮經濟的可持續發展。對于比較發達的村鎮，地方政府在招商引資時主要考慮產業聚集問題，利用村鎮中已有的優勢產業吸引投資，利用投資進一步加強優勢產業的優勢，例如誕生浙江義烏第一家襯衫企業的蘇溪鎮現在已經形成產業集聚成為浙江省襯衫工業專業園，現有襯衫企業638家。對于中部的村鎮，地方政府在招商引資中注意延伸其村鎮現有企業的產業鏈，例如吸引當地企業的上游或者下游企業進行投資，可以降低起上游或下游產業的運輸成本。對于西部的不發達村鎮地方政府在招商引資時主要分析村鎮的比較優勢，找出適合當地比較優勢的產業進行招商引資。

3.4縣鄉政府的信息發布職能

縣鄉政府的信息發布只能包括對投資者發布和對村鎮發布。因為村鎮企業以及村民沒有招商引資的意識和能力，所以村鎮招商引資的信息必須通過政府發布給投資者。地方政府可以通過辦理招商引資的網站、招商引資洽談會等方式發布。地方政府可以辦理專門的招商引資網站，把當地的招商引資政策、當地的資源優勢、當地的治安環境等發布到網上，可供那些投資者進行參考。地方政府可以辦理招商引資洽談會，請投資者來當地考察，加強投資者的投資意愿。同時政府也應該把招商引資的政策、招商引資的意義告訴村民。只有大家都認識到招商引資的重要性才能積極配合，才能化被動為主動積極地投入到招商引資中配合政府搞好招商引資。

3.5縣鄉政府對招商引資項目的選取洽談職能

由于村民沒有洽談項目的能力，村鎮沒有招商引資的中介機構，因此地方政府應成立有專業人士的招商引資部門，挑選招商引資項目、洽談項目、簽訂項目。同時地方政府對項目進行洽談更具有可信性。一些投資者往往不相信招商引資的個人或者企業，政府出面洽談更容易得到投資者的信任，同時對于一些政策政府的招商引資人員更加清楚更具有決策權。

4.縣鄉政府在村鎮招商引資中應注意的問題

總體來說，雖然村鎮招商引資的規模還不是很大，但村鎮招商引資卻引發了一些問題，第一，發達地區村鎮間過度競爭導致資源浪費，“一元錢地價”、“無限期免稅”等過度的優惠條件違背了國家的宏觀政策，以東莞地區為例，由于村自為戰，土地利用效率越來越低，卻無法整合，現在已很難從一個自然村中找出一塊幾十畝的土地。此外，各村對電和水的爭奪也很緊張，以上這些都導致了資源的浪費。第二，村鎮引入項目造成了嚴重的環境污染和資源破壞，仍以東莞地區為例，光電廠污染非常嚴重，此外，在珠三角的一些村鎮，拆除舊電纜的小企業，對空氣和地下水污染都很嚴重。再看北方省份，以河北省為例，滿城縣的造紙企業、徐水縣的二手汽車拆裝都對河流和土壤造成嚴重污染。第三，征地農民問題引發了系列社會問題。在村鎮招商引資過程中，特別是一些大項目的建設，大量農田被征用。據統計，我國耕地最近6年減少了6100萬畝，全國失地農民總數在4000萬左右，并且每年還以5％的速度增加，給社會留下了不少隱患。

基于上述問題，要求縣鄉政府要注意一下問題：首先，制定的優惠政策應該透明公開，避免尋租行為的出現，造成招商引資人員的腐敗。招商引資政策的透明和公開，可以避免村鎮間通過優惠政策進行不良競爭，并促使縣鄉政府將招商引資的重點有優惠政策轉移到提供優質服務上來，有利于提高縣鄉政府的工作效率和質量。其次，禁止將招商引資作為行政考核的指標，可以避免為了完成招商引資的任務而只顧數量忽視質量。最后，應該避免低價出賣土地，浪費土地資源，妥善安置被征地的農民。建議縣鄉政府從土地收益中劃撥出部分專項資金，建立失地農民再就業和培訓基金，根據市場所需專業人材，有針對性地建立勞動技能培訓機構，同時，中央政府要進一步完善農村醫療合作機制，加快建設農村養老保障機制，盡可能把大部分失地農民納入社會保障體系，使他們在失去土地之后不再有畏懼心理，不能為了招商引資而損害了農民的利益，只有保護了農民的利益才能有安定的招商引資環境。

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