防洪減災的措施與對策

王巖龍

摘要：通過規范人類自身行為，以改善人與洪水關系，從而達到防洪減災目的的一種措施，并指出了各類措施所體現的防洪策略思想和要點，以及蓄滯洪區是具有工程措施與非工程措施雙重屬性的防洪減災措施。

關鍵詞：防洪減災

隨著生產力的發展，人們有能力修筑水庫和堤防，并在這些防洪工程保護下不斷向洪泛平原的高風險地區擴張。在漫長的歷史時期里，防洪工程一直是防御洪水最主要的措施。

20世紀中葉以來，人們發現：①隨著人口迅速增長，即使已修建了大量防洪工程，但洪災損失仍有增無減；②在經濟發達國家，繼續修建防洪工程遇到了越來越大的阻力和困難，而經濟欠發達國家則因防洪工程投資巨大和防洪工程效益費用比日趨下降等因素，也深感修建大型防洪工程十分困難；③各地超標準洪水頻繁發生，迫切需要提高防洪標準。基于上述事實，人們開始反思人與洪水的關系。正是在這樣的背景下，現代意義下的防洪減災非工程措施被提出來并受到了廣泛的認同。

因此，防洪減災非工程措施可以定義為：通過約束人類自身行為，以改善人與洪水關系，從而達到防洪減災目的的一種措施。基于這一定義，本文對防洪減災非工程措施進行了分類。二、基于洪水物理屬性的非工程措施。洪水的形成和傳播特性是洪水最重要的物理屬性。利用這種物理屬性，能夠預見洪水的形成和發展，并在此基礎上形成了洪水預報技術。早在公元15世紀，中國黃河中下游已開始利用原始的洪水預報作為防洪減災的重要措施。當時，沿黃河自上游向下游每15km沒一驛站，每站換一隊騎手和快馬，將水情不斷向下游傳遞，南于馬的速度快于洪水傳播速度，所以下游居民能提前知道洪水情況，作好防汛準備或及時撤離。

隨著水庫、堤防等防洪工程的興建，為了充分發揮防洪工程的作用，現代意義下的洪水預報迅速發展，并在洪水預報的支持下進行洪水調度，形成了洪水預報調度系統。借助洪水預報調度系統，防洪工程可以改變洪水特性，例如削減洪峰、延長洪水傳播歷時等，也可以使沿河居民有較多時間根據洪水情勢采取有效防洪措施或及時撤離將被淹沒的地區。由此可見，洪水預報調度是基于洪水物理屬性并依托防洪工程，協調人與洪水的關系，以減輕和避免洪水災害的重要措施，因此它是一種防洪減災非工程措施。

根據世界氣象組織(WMO)的估計，洪水預報調度系統在全球防洪減災中的貢獻率約為防洪總效益的10％—15％。三、基于洪水風險的非工程措施。

基于洪水風險的非工程措施是在20世紀50年代才開始的，洪水風險管理是其核心內容，它的最重要實踐，是編制洪水風險圖和推行洪水保險制度。

一、洪水風險圖

洪水風險圖是一種標明不同重現期洪水在泛濫時最大淹沒范圍的防洪減災專用地圖。圖中有地形等高線、微地貌、行政區劃、重要設施、淹沒范圍邊界線等，詳細的洪水風險圖中還標識了淹沒范圍內各處的淹沒深度、淹沒歷時、居民疏散道路等。編制洪水風險圖的目的是：①提示居民識別自己所處地點遭受洪水淹沒的風險程度，增強公眾防洪意識；②為制定洪泛平原土地利用和經濟社會發展規劃提供洪水風險方面的依據；③提高易淹地區(高風險區)的財產和經濟社會活動對洪水破壞的適應能力，④是推行洪水保險的基本依據。綜上所述，洪水風險圖既反映了洪水的淹沒特性。又展示了人們所在地點的洪水風險程度，為協調人與洪水的關系提供了依據。因此，編制洪水風險圖是防洪減災的一種非工程措施。中國于1990年繪制了海河流域永定河、子牙河洪水風險圖。目前浙江等省已繪制了全省洪水風險圖。

二、洪水保險

洪水保險是一種災害保險。承保人向投保人收取保險費，一旦投保人在保險期內因洪澇災害蒙受損失，承保人按既定契約予以經濟賠償或按契約規定的其它方面的賠償。洪泛平原的開發是一種風險開發，長期的實踐表明，雖已修建了很多的水庫和堤防，而洪泛平原開發所冒的洪水風險依然在增大。透過這些事實人們認識到，造成洪泛平原洪水風險增大的主要原因，是人們對洪泛平原長期無序和過度的開發行為，是人水爭地矛盾在洪泛平原長期發展和擴大化的結果。

由此可見，防洪減災政策與法規是通過約束人類自身的行為，以期協調人與洪水的關系，達到減輕洪水災害的目的，因此，防洪減災政策與法規是一種防洪減災非工程措施。

結論

1.防洪減災非工程措施是通過約束人類自身行為，以改善人與洪水關系，從而達到防洪減災目的的一種措施。它是一種獨立的防洪減災策略思想，體現了人與自然和諧共處的自然觀和社會發展觀。

2，基于洪水的物理屬性、風險概念、管理科學、政策與法規，將防洪減災非工程措施劃分為四類，它們分別從不同的角度處理人與洪水的關系。蓄滯洪區則具有工程措施與非工程措施的雙重特性。

3.在各種防洪減災非工程措施中，洪泛平原管理是具有綜合性的，事實上，洪水風險圖、洪水保險、政策法規、蓄滯洪區等措施均是實現洪泛平原管理的重要內容和手段，它們反映和遵從洪泛平原所具有的自然和社會雙重屬性。同時，應注意它們在防洪系統中所擔負的角色和因地制宜的原則，這樣才能充分發揮各種防洪減災非工程措施的功能。

4.防洪減災非工程措施之所以在現代防洪減災中具有特殊重要性，是由“現代水災”特點所決定的。在歷史水災中，天然洪水是致災因素，人類社會是承災體；然而在“現代水災”中，人類社會不僅僅是承災體，而且由于人類過度和無序的開發行為，也成為一種致災因素。因此，以約束人類自身行為、協調人水關系為特征的防洪減災非工程措施被提了出來，并越來越顯出其重要性。

5.中國的國情表明，防洪減災非工程措施在中國防洪減災中有著特殊重要的作用。如何建立工程措施和非工程措施相結合的防洪減災體系，加強防洪減災非工程措施能力建設，是加強和改善中國現有防洪體系的切入點，是中國防洪減災面臨的重大和迫切的課題。