我國農村城鎮化進程中土地流轉作用研究

蘇玉棟

摘要：長期以來二元體制使得我國城鎮化水平低下，經濟落后和人多地少的現狀又造成了農業集約化水平不高，進而造成了土地資源的浪費。開展積極的土地流轉是促進城鎮化發展的有效手段，是提高農業現代化水平和土地資源利用率的必由之路。

關鍵詞：城鎮化勞動力轉移土地流轉土地集約化

城鎮化過程中必然伴隨著農村人口、土地等地理要素空間分布的調整，作為農業生產最重要的物質基礎，土地資源在城鎮化過程中不可避免將受到巨大影響，土地利用現狀的改變在所難免。于是，土地資源的合理利用便成為實現我國城鎮化健康發展的關鍵因素，其中，農村土地經營使用權的合理流轉將在很大程度上影響著土地利用的效率進而影響我國城鎮化的水平和質量。

一、我國目前鄉村城鎮化中存在的問題

1.農村城鎮化水平低

受長期城鄉二元體制的影響，我國城鎮化一直于一種低水平緩慢發展的狀態，與發達國家城鎮化水平有較大的差距，也落后于世界平均水平中。2006年中國城市人口比重為41.3％，世界平均城市人口比重為49.2％，而發達國家城市人口比重均在80％以上。

2.對城鎮化存在著認識誤區

一方面，我國農村的傳統觀念強調耕田種地是農民的本分，農民也對土地有著深厚的感情，很難完全舍棄農業生產。另一方面，為了避免大量人口涌向城市帶來的一系列嚴重的經濟、社會問題，政府在制定政策和社會經濟發展計劃的時候，倡導農民“離土不離鄉”。結果是大量的剩余勞動力困守在有限的土地之上，造成了勞動生產率低下，傳統觀念制約著中國的鄉村城鎮化。

3.城鎮化的質量不高

有些小城鎮有名無實，大量農村人口只是完成身份改變，變成了城鎮人口，并沒有完成職業和空間上的轉化。小城鎮的特定地位決定了其與農村的密切聯系，這種聯系客觀上造成許多居民身份不明確，處于“半工半農”或“不工不農”的狀態。正是由于這種既“難舍故土”又“若即若離”的農村情結，使得許多地方農業生產和土地利用處于一種低水平的狀態，成為農業現代化的制約因素。

4.進城農民很難真正融入城市生活

一方面，由于認識偏見，農民及農民工在市民心中一直不具有高的社會地位，農民工就很難真正融入城市生活；受到政策排斥及制度壓抑，進城農民工在社會保障、勞動就業、教育衛生、住宅建設等方面，都難以享受到和普通市民同等的待遇，很難進入到城市正規體制內，實現與城市的真正融合，進城農民為此要支付更大的顯性和隱性的成本。另一方面，由于農民工自身素質低下，文化技術水平和能力不高，從而導致他們在城市當中的就業競爭力低。

二、現階段我國農村土地利用中存在的問題

由于鄉村土地產出效益明顯低于城市，所以地價一般要遠低于經濟發達的城鎮地區。再加上鄉村土地獲取較為容易，土地管理不到位和鄉鎮政府片面追求經濟增長，在鄉村城鎮化過程中和小城鎮建設中更容易出現土地閑置、浪費的情況，造成土地資源粗放利用。

(一)小城鎮建設過程中土地利用粗放

1.小城鎮建設盲目擴張，占用耕地現象嚴重

考察我國小城鎮建設，就不難發現普遍存在設鎮速度快、缺乏規劃、帶有盲目性和隨意性等問題。小城鎮擴展一般以所在地為中心，逐漸向外蔓延，而小城鎮周圍由于發展農業的區位條件優越。多是長期耕作的優質農田，一旦占用無法補償，從長遠看，必然會對當地農業生產的穩定性及可持續性構成威脅。

2.人均用地面積大，土地利用集約程度低

在小城鎮的建設發展過程中，用地增長速度往往高于城鎮人口的發展速度，使城鎮人均用地呈增長趨勢。小城鎮建設用地中占較大比重的鄉鎮企業很多是在依靠廉價的勞動力資源和土地資源發展起來的，布局分散，技術水平低，用地粗放。由于缺乏規劃，小城鎮土地建筑率和建筑物的容積率都較低，居住用地在總建設用地中的比例高，人均居住面積也高于大中城市。由于集約化程度低，小城鎮人均用地平均為149平方米，一般比大中城市多45～80％。

(二)農村土地利用粗放

1.農業生產用地粗放

人多地少、經濟發展落后，使我國農業生產長期處于傳統農業階段，盡管近年農業現代化建設發展迅速，我國大多數農業還停留在較低水平上。進而也造成農業生產用地粗放

(1)科技水平低。我國農產品的科技含量低，技術進步對農業增長的貢獻率還不及發達國家的一半。農業科技研發與推廣跟農業生產脫節，農業的科技支持非常乏力，與農業發展新階段的要求極不適應。

(2)基礎設施薄弱，機械化水平低。改革初期，承包到戶的政策激發了農民生產的積極性。但人多地少的現實，客觀上造成了土地分散的局面，制約了農民對土地的投入，限制了大型農業機械推廣使用。

(3)生產規模小，單位面積產值低。分散的小農經營，加上科技和機械化水平的低下，使得農民不得已將土地視若雞肋，食之無味棄之可惜。

2.農村居住用地閑置和浪費

(1)居住用地占地規模大

傳統的農村院落不僅要解決居住的問題，還要承擔儲存農產品、放置農具、晾曬糧食、飼養家禽家畜以及進行簡單的農副產品加工場地的職能。因此，傳統的農舍往往需要比較大的面積。

(2)空心村現象普遍存在

由于城鎮化的發展，大量農村人口進入城市生活居住，造成農村許多房舍院落閑置得不到有效利用。在村落向外圍發展的同時，村落的面積不斷擴大，耕地面積迅速減少，村中空閑的院落越來越多，形成“空心村”現象。

三、農村城鎮化進程中土地流轉的作用及需要解決的問題

(一)通過土地合理流轉推進鄉村城鎮化

通過上面的論述可以發現，在農村城鎮化進程中所存在的問題主要是圍繞著剩余勞動力和土地利用產生的，關鍵是現有的土地使用權過于分散，已不能適應農業現代化和農村城鎮化的需要。因此，在不改變現有土地所有制的條件下，合理進行土地使用權流轉是解放農村生產力，促進城鎮化健康發展的有效途徑。在農村城鎮化、剩余勞動力轉移、土地集約利用三個方面，農村土地經營使用權流轉在充當著橋梁和紐帶的作用。體現在以下幾個方面：

1.農村剩余勞動力轉向非農產業的基礎

現階段通過農村土地經營權的流轉，可以有效地解決農民“后顧之憂”，可以在保障農民基本權益的基礎上促使農村剩余勞動力向其他非農生產領域轉移。使農民在不喪失土地所有權的前提下，擺脫低效率的農業生產活動的牽絆，全身心投入到非農業生產活動中去，避免土地閑置和撂荒的現象發生。從另一個側面來看，土地經營權的流轉也是對農村剩余勞動力的刺激和召喚，最大程度地避免勞動力的浪費，進而促進農村產業結構的調整。

2.農村土地利用集約化的重要條件

通過流轉農村土地的使用經營權，可以地促進土地資源的集中使用，有效地擴大農業生產的規模，解決農業生產效率低下的問題。將分散的土地集中起來，能充分調動種田大戶的生產積極性，主動在生產資料、農業技術和經營管理上增加投入，體現規模效益和科技效益，促使

農業生產走集約化經營的道路，從而實現農村土地利用的集約化。

3.農村城鎮化建設的必由之路

通過農村土地經營使用權的流轉，能幫助進城農民盡快完成身份定位，解決小城鎮居民中普遍存在的“亦工亦農”又“不工不農”的現象，促使他們主動融入城市生活，真正實現城鎮化。土地流轉帶來的影響將是人口的流轉，當進城農民的生產和生活的重心轉向城市以后，他們將告別市民加農民的雙重身份，擺脫在城鄉間頻繁奔波的生活方式。進而，才有條件在根本上解決困擾我國城鎮化過程建設的“農民工子女就學”、“進城農民工醫療保障”、“留守老人兒童照顧”等諸多諸多社會問題，逐步消除二元體制，實現城鄉一體化，使城鎮化走上健康發展的道路。

(二)農村土地使用權流轉中需要解決的問題

土地是農業生產最為重要的物質基礎，土地流轉關系到我國糧食安全，為保證土地流轉的順利進行和鄉村城鎮化的健康發展，切實保護土地資源，提高土地利用效率，在土地流轉過程中要注意以下幾個問題。

1.更新觀念，營造流轉良好氛圍

(1)農民要更新傳統觀念。通過宣傳教育，使農民逐步認識到土地流轉的重要性和必要性，進一步明確土地流轉是推進農村城鎮化、轉移農村富余勞動力、增加農民收入的根本出路。

(2)政府要轉變工作思路。樹立主動為土地流轉服務的觀念，把土地流轉工作當成一項建設社會主義新農村的重點工作來抓。加強調查研究，總結基層和群眾的實踐創造，及時發現新情況，妥善處理新問題，總結推廣新經驗，推動土地流轉工作健康發展。

2.加強管理，提高土地利用效率

(1)嚴格控制土地流轉過程中的“非農化”現象。要加強對土地流轉的監控和管理，健全土地流轉的規章制度。嚴格控制農用地轉轉變為非農業用地，在土地流轉過程中確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。

(2)積極推進農村居住用地流轉。隨著城鎮化的進展。農村居住用地的閑置浪費將會越來越突出。然而由于傳統觀念以及制度的制約，居住用地的流轉明顯滯后，成為制約農村土地利用率提高的一個重要障礙。所以，要結合社會主義新農村的建設，對村落進行合理規劃，整治空心村，對閑置土地進行了復耕，積極推進居住用的地流轉。

(3)控制小城鎮的用地規模。要對小城鎮的建設做好科學規劃、合理布局，嚴格土地管理，通過法律和市場手段使農村土地價格能正確反映其價值，避免無償或低價使用土地而造成的浪費，從而控制小城鎮的用地規模，促進小城鎮土地的集約利用。

3.在城鎮化過程中創造良好的土地流轉外部環境

(1)健全規章制度。政府相關部門要對流轉行為進行規范，制定農村土地承包經營權流轉的規章制度，從流轉主體、流轉方式、流轉程序等方面對農戶的土地流轉行為進行規范。對流轉雙方可能涉及的一些權利、義務、違約責任做出明確要求，以保障土地流轉工作的順利進行。

(2)消除農民進城就業壁壘。加快農村人口的城市化步伐，一方面要大力促進城市二三產業的發展，通過提供更多的就業崗位，吸引更多農村人口進城務工、經商等；另一方面，要積極營造良好的城市氛圍，減少對農民進城的歧視。

(3)提高進城農民就業能力。針對我國農村勞動人口文化素質普遍較低的現狀，在城鎮化過程中，一定要注意這些向城市轉移的勞動力教育培訓，提高其自身素質，增強他們進城務工就業的適應能力。

(4)壯大集體經濟實力，促進農業人口就地轉移。通過扶持和壯大農村集體經濟，培育產業集群來積極發展農村非農產業，消化吸收剩余勞動力，促進農業人口就地轉移，緩解人口增長對大城市造成的沖擊。

(5)建立農村社保體系，消除土地流轉后顧之憂。結合社會主義新農村的建設，積極建立建全農村社會保障體系，建立農村基本生活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度，消除農民進行土地流轉的后顧之憂。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國家統計局.國際統計年鑒2008[M].中國統計出版社，2008

[2]王筱明.小城鎮建設與土地集約利用[J].小城鎮建設.2003(12)66—67

[3]劉斌，霍功.中國三農問題報告：問題·現狀·挑戰·對策[M].中國發展出版社.2004

[4]黃國勤，中國農業發展研究Ⅱ——現狀與問題[J].安徽農業科學，2008.36(23)：10277—10280