對美國金融監管改革計劃的研究

張崴嵬

摘要：本文首先對金融危機的原因進行分析，接著從各個層面時美國金融監管改革計劃的具體內容進行系統分析，并指出該計j}J]還存在進一步的改進余地。最后，就如何更好的完善監管體系提出幾點建議。

關鍵詞：金融危機金融監管

一、美國金融監管改革計劃出臺的背景

美國財政部6月底公布的《金融監管改革——新的基礎》拉開了改造美國金融監管體系的序幕。該計劃并沒有重返《格拉斯一斯蒂格爾法案》的分業經營分業監管模式，也沒有像保爾森在08年公布的改革計劃中對多個監管機構進行大規模整合與裁撤。而是主要側重于對于現有監管體系的改良與完善，重新劃定職能范圍并實現對整個金融系統的集中監管與深化監管。

金融危機的爆發，是以美國兩大房貸提供機構——房利美和房地美被政府接管為標志。隨后相關金融資產的大幅貶值，導致其持有人如投資銀行、保險公司或對沖基金等金融機構信用評級降低融資能力下降，資金鏈條出現問題從而導致金融市場流動性枯竭，次級房產貸款的危機逐漸轉變為次級債務的危機。各國政府對金融市場的注資并沒能及時有效阻止危機的蔓延，華爾街的金融巨頭在這場金融風暴中損失慘重：雷曼兄弟破產；貝爾斯登和美林證券被收購；高盛和摩根斯坦利轉變為銀行控股公司；花旗接受美國政府緊急救助。美國金融監管機構坐視雷曼兄弟公司破產卻沒有及時救助，使金融危機迅速擴散。兩大汽車巨頭通用和克萊斯勒瀕臨破產，則被視為金融危機向其他產業傳導并對實體經濟造成影響的標志性事件。次貸危機引發的全球性金融危機對美國及其他國家經濟都造成嚴重沖擊，導致美國陷入大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。

二、金融危機的原因分析

從金融危機的根源來看，在網絡科技泡沫破滅和“911”恐怖襲擊后美國為刺激經濟而長期實行的低利率政策，是導致此次危機的政策原因；金融機構的過度創新和監管機構在現有監管體系下不能實施有效監管，是這次危機的制度方面原因。導致此次金融危機的根本原因可主要分為如下兩個方面：

一是金融機構的過度創新。次級抵押貸款經過金融機構的層層打包與處理，可以在信用評級機構得到與國債相同的最高評級，掩蓋了次貸產品的高風險。每次對次貸創新產品的銷售，都是金融機構在創造脫離實體經濟的泡沫資產并將風險轉嫁給其創新產品的購買者融機構作為逐利的經濟單位，通過金融工具的創新來規避風險利潤最大化本無可厚非。但金融機構與其他企業最大的不同是實少量自由資金進行高負債經營。在進行高風險投資時，如果投資收益則操作人員可以賺取高額傭金；但是在投資虧損的情況下。操作人員卻不必承擔與之相對應的巨額損失。制度設計上風險與收益的嚴重不對等，必定會導致道德風險的產生。

二是金融監管體制難以適應金融自由化浪潮下的金融發展，不能實施有效的監管。美國實行的是雙層多頭的金融監管模式，即在中央和地方兩級設立多家管理機構共同進行金融監管，在聯邦一級的金融監管機構就有8個，各州還有相應的監管機構。在1999年的《金融現代化法》實施后，金融融業混業經營的大格局下金融創新產品多樣化，大型金融集團的出現使銀行業、證券業和保險業之間的界限正變得日益模糊，而多頭監管模式對于跨越多個行業的金融產品和金融機構缺乏整體認識，無法實施有效監管，因此這對傳統金融監管模式下對不同金融產品的分類監模式形成巨大挑戰。

三、美國金融監管改革計劃的具體內容。

因此，堵塞金融監管的漏洞、強化金融監管和防止風險聚積導致新的系統性金融危機，必須完善監管制度。此次美國財政部公布的金融監管改革計劃涉及以下五個方面：

第一，加強對所有金融機構的監管。成立全國性的銀行監管機構——全國銀行監理會，負責審查并監管在聯邦政府注冊的銀行；成立專門的機構——金融服務監管委員會，由各金融監管機構共同參與，作為多個監管機構在共同監管中的一種常效協調與合作機制，將所有可能對金融穩定造成風險的金融機構統一納入監管，監控并識別可能的系統性風險；賦予美聯儲的更多的權力，使美聯儲的監管對象從目前的銀行和銀行控股公司，擴展到投資銀行、保險公司等金融機構；提高監管標準，加強對大型金融機構的資本充足率及其他審慎標準的監管。

第二，建立全面的監管體系。確保金融體系能承受系統性危機和個別大型金融機構倒閉帶來的沖擊。加強對資產證券化市場的監管，包括增強市場的透明度、并對信用評級機構實行更嚴格的監管，其中一個具體措施就是要求貸款證券化的發行人和創設人在該證券化產品中保留財務利益，從而對其過度的創新予以制衡；對所有柜臺交易的金融衍生品進行全面監管，并集中清算；由美聯儲負責對支付、清算和結算系統進行統一監管。

第三，保護消費者和投資者的利益，防止金融詐騙。成立專門的金融消費者保護機構——消費者金融保護局，分擔美聯儲現有的部分監管權限，在信用卡、儲蓄、房貸等銀行交易中保護消費者利益。金融保護局有權廢除或取消金融機構單方面設立的不公正的服務條款，并有權對相關違規公司實施處罰，從而為各類對消費者提供金融產品和服務的金融機構建立公平穩定的競爭環境。

第四，為聯邦政府提供應對金融危機的手段與工具，確保政府有足夠的權力和工具防范并處置金融危機。政府應該在具有系統重要性的金融機構出現嚴重問題并倒閉之前及時介入，穩定金融秩序；同時也賦予美聯儲在獲得財政部許可后向陷入困難的金融機構提供應急貸款的權力，在緊急情況下可迅速注入流動性。

第五，提高國際監管標準，加強善國際合作?，F代金融市場體系已經遠遠超越國界，一國監管機構難以有效獨自實施監管，因此加強各國監管機構之間的溝通合作并建立常態的信息交換機制是非常必要的；應該通過建立協調一致的國際監管標準和體系，對跨國金融機構和跨國金融活動加強監管，限制金融危機的跨國傳播。

四、對美國金融監管改革計劃的建議。

改革方案致力于消除監管真空，使對金融領域的監管從過去更多的微觀領域上升為宏觀領域，體現了集中監管和深化監管的改革思路。該計劃對美國金融市場有重大意義，有助于重建美國金融體系在全球范圍內的信賴基礎。然而作為權衡經濟利益與政治紛爭的妥協產物，該計劃并沒有從根本上解決監管體系中的存在的問題，應該繼續從以下兩個方面進行完善。

首先是微觀層面上，應加強對信用評級機構的監管。計劃并沒有對評級機構的監管提出較大的變革建議，只要求對簡單產品和復雜衍生品進行評級時予以區別對待，對金融衍生品的評級方法、產品類別和特征、違約風險等作出更加明確的說明；沒有改變評級機構的激勵機制，如果評級機構依然靠證券發行方和承銷商的付費生存，就很難保證客觀公正。因此，監管當局應對評級機構實施更多的管制，以解決潛在利益沖突和信息的過度保護等問題。而且，監管的手段應更加積極，包括定期檢查與實時監督等。

其次是宏觀層面上，應著力于精簡整合多個監管部門，消除多頭監管的隱患。美國目前至少有六家監管機構負責監管銀行業——美聯儲、聯邦存款保險公司、美國儲蓄機構監管辦公室、美國貨幣監理署、國家信用聯盟管理局及各州監管當局。按照目前的計劃，僅有美國儲蓄機構監管辦公室將并入美國貨幣監理署，并且多出全國銀行監理會等幾個新的監管機構，多頭監管這一弊病并未得到根除。應整合功能重疊的監管機構，并重新劃分監管范圍。