就業資金績效評估研究綜述

喻良濤

摘要：我國就業資金資金的運用績效長期沒有進行過系統評估，存在資金低效運用的風險，阻礙了就業資金政策的反饋優化。本文綜述了國內外就業資金的理論研究和美國等四國的實踐運作方式方法；將當前我國就業資金績效評估工作的核心難題總結為在政策效果層面投入產出效率不高，在使用流程層面多方博弈導致內耗嚴重，在決策層面就業資金政策績效評估和反饋優化工作滯后等三點；并且相應提出了我國就業資金績效評估研究的三項目標任務：為持續進行就業資金管理優化提供理論基礎和量化依據、為就業資金績效評估提供評判標準、提供就業資金管理機制設計和執行流程優化方案。

關鍵詞：就業資金績效評估評估流程評估標準

隨著失業問題的日益嚴重緊迫，世界各國一般都相應設立了支持積極勞動力市場政策(Active Labour Market Poliey,ALMP)的專項財政支出，在國際組織和西方發達國家一般稱之為“expenditure for public employment service”，我國一般稱之為“就業資金”。與國際社會同步，我國的就業資金績效評估和相應的政策優化問題逐漸引入關注。

一、國外就業資金績效評估的理論與方法

(一)就業資金績效評估與優化的理論與方法

績效政府理念是推動就業資金績效評估的重要動力。在工商企業管理中，績效管理制度可以追溯到20世紀初期泰勒(Taylor)的管理研究。但績效評估與績效管理真正運用到政府管理中來，則是始于20世紀50年代美國的績效預算制度，至今世界上已有近50個國家開展了比較規范的公共政策績效評估。其中英國、美國和澳大利亞的公共政策評價體系相對比較成熟，歐洲大陸諸多國家的公共績效評估工作也開展得較為成功。

公共選擇理論是就業資金績效評估的重要理論基礎。20世紀60年代以來布坎南(Buchanan,1968)等人提出了現代公共選擇理論，利用現代經濟學方法深入分析公共財政、公共決策過程以及社會法規制度的形成等問題，他們明確提出公共活動的參與者會出于謀求自己利益最大化而使財政支出預算最大化。委托—代理理論(Ross.S，1973)可以用來解釋、預見就業資金政策執行過程中的尋租行為、內部人控制和“棘輪效應”等問題。萊伯斯坦(Leibenstein，1966)提出的X—效率理論揭示了如果沒有適當的監督和激勵，受托人的主觀努力就會不足從而產生X—低效率。博弈論可以用來分析就業資金政策執行過程相關利益者博弈態勢的形成和利益得失，為基于實際運作流程進行就業資金績效評估提供系統理論工具，并且是指導進行就業資金設計和流程優化，規避“囚徒困境”問題的有效理論工具。

關于績效評估的方法和工具，西方國家的就業資金項目評估往往是作為公共支出中的一部分來進行績效評估的，因此財政支出績效評估方法具有通用性。西方國家常用的財政支出績效評估方法有：成本一效益分析法、最低成本法(最低費用選擇法)、綜合指數法、層次分析法、模糊數學法、因素分析法、生產函數法、方案比較法、歷史動態比較法、目標評價法、公眾評判法。

(二)就業資金績效評估操作和經驗

就業資金績效評估屬于公共支出政策的范疇，OECD秘書處(2001)在《public Expenditure Reviews》中將公共支出政策問題歸納為三類：一是宏觀經濟影響，分析一國公共的宏觀經濟狀況是與一國的宏觀經濟狀況相適應；二是分配與效率，分析公共支出是否實現了最有配置，與通過政府管理或依靠私人部門等其它選擇相比是否是實現政府目標的最有效方式；三是技術效率，評估公共支出是否以有效的方式規劃和執行，如預算程序、公共支出的監督和評估等。

具體在就業資金績效評估方面，比較典型的有澳大利亞、美國、瑞典和德國四國。澳大利亞的就業政策績效評估方法融合于整體的公共政策評估體系之中。澳大利亞財政支出效益主要是通過績效評估指標的實現與否來體現的，將年度績效計劃中的績效指標與本財年實際執行情況進行對比分析，對績效計劃完成情況進行評價，對未完成的績效計劃目標進行解釋并提出相應措施，與以往年度績效指標完成情況進行比較分析等。

美國管理當局2003年在項目支出績效評估方面引入了項目評價體系(Program Assessment Rating Tool，下文簡稱PART)，PART主要由4部分組成：項目目的和設計、戰略規劃、項目管理、項目成果，每一部分都設計了一系列問題以取得項目績效的相關信息，還包括每個問題各自的權重，并且可以根據與特定項目的相關程度調整權重值。美國注重提煉總結通用績效衡量標準，以比較分析目標近似項目的績效，如對職業培訓和就業項目在美國至少有10個部門共48個職業培訓項目，他們提煉了：“找到工作”、“項目參加者獲得證書或學位”、“收入增加”等三項主要的通用績效衡量標準。

瑞典在審計該國1997年勞動力市場培訓項目(占該國勞動力市場項目總成本的30％)時。瑞典國家審計署首先從結果績效判斷入手，通過審計分析地方就業機構執行培訓項目的情況分析其提高效率的潛能；然后將全國勞動力市場按照環境的相似性歸納為10個沒有地理關系的就業大區，從中選擇了8家就業機構，并將他們分為四組，每組對象代表了一類地方勞動力市場，每組中的1家就業機構人員受訓后就業率較高；隨后通過官方統計數字分析了解總目標實現情況，通過對8家典型單位進行深入調研的方法追探究其績效差異的內部工作方法導因。瑞典的就業資金績效評估工作的數據收集路徑一是通過官方路徑搜集基本信息，該國審計署可以獲得關于瑞典每一家就業機構的詳細信息，因此可以對比不同就業機構的績效情況；二是主要包括通過面談了解工作方法、組織方式、機構目的和獎勵機制等方法來搜集微觀績效影響因素信息。

德國就業資金績效評估的做法是：第一、建立統一、明確評價指標。聯邦就業服務局對各地的就業工作評價設立就業人員總數、長期就業人員人數等多項考核指標，重點考核培訓后的就業率等結果指標。第二、運用“雷達圖”等方法形象、直觀地進行目標與結果的比較評價。第三、縱向組織實施，橫向進行比較評價，聯邦就業服務局對各分支機構進行評價。除對各分支機構目標任務的實際完成情況進行評價外，還組織各分支機構之間的橫向績效評估，通過引入內部競爭和外部評審機制來落實績效評估工作。第四、按評估結果實行獎懲，根據縱向評估結果調整預算；根據橫向比較評價結果，調整資金在地區間的分配；對經辦機構根據評價結果優勝劣汰。

其它國家就業政策績效評估工作的特點有：第一、確立以質量為核心、以顧客為導向、以服務為目標的績效評估模式；第二、評價主體多元化，外部評價力量日益發揮重要作用；第三、推行標桿管理，通過績效評估來比較組織和項目的實施；第四、對公共政策支出績效評估從以往的事后評價過渡到事前評價與事后評價相結合，并評價經濟性、效率性和有效性和提供政策優化建議；第五、運用先進的網絡

和信息技術，針對不同項目運用不同的評價方式和方法技術。

從國外經驗可以總結以下幾點：第一、就業資金績效評估已成為政府制定和優化就業政策、分配就業資金和加強資金管理的重要手段；第二、就業資金績效評估工作都非常注重調研對象的典型性、基礎數據的可得性和可比性；第三、就業資金績效評估沒有采用也并不追求過于復雜和結構化的數理方法，而重點強調績效考核標準的確定與運用。但是國外就業資金績效評估工作和我國情況也存在較大的差別，一是國外就業資金評估項目較單純，而我國的就業資金項目有近10項；二是國外往往具備較為完備的基礎數據支撐系統，基礎數據搜集難度較小。

二、國內就業資金績效評估研究的理論與方法

(一)就業資金績效評估與優化的理論與方法

在理論上，楊宜勇(2006)認為我國積極的勞動力市場政策是針對轉軌特殊時期的特殊政策，他對積極就業政策的社保補貼、再就業培訓、就業指導、小額貸款貼息等10個方面進行了宏觀績效研究，對政府、雇主、勞動者個人和勞動力市場四方互動的角度分析了積極就業政策的效應，搜集了就業資金投入和產出的宏觀指標進行歷史比較分析，通過對環境難度系數、支持強度和再就業率進行計算來進行不同地區就業資金的綜合效果評價。該研究的宏觀績效評估思路明晰并且可得性較強，不過該研究在微觀績效評估方面存在欠缺，如難以比較分析不同就業促進項目之間的財政支出效益，也難以提供評判標準，在管理機制設計和執行流程優化方案方面的微觀研究基礎不夠深入和細致，一般認為中央財政資金可以帶動2.5～3倍的地方財政資金，但在許多地方實際運行中遠遠達不到這個比例。

(二)就業資金績效評估操作和經驗

在實踐方面，浙江、湖北安徽、云南和廣東等省(2006)開展了再就業資金的績效審計和評估工作，特別是浙江率先對再就業資金績效審計和績效評估的流程、指標、評價標準等方面進行了有益的探索和嘗試，不過在考核指標系統設計、權數確定和績效分析方法的科學性和系統性方面還存在較大的不足。財政部強調了就業資金績效評估指標和方法的客觀性和科學性，提出了結果要便于進行年度間、區域間、國際間和政策調整先后比較的設想，并且有較為強烈的優化任務分配和預算管理微觀流程的需求。

(三)就業資金績效評估的技術方法

在財政支出績效評估的方式技術方法方面。俞鳳翔(2004)提出了采用專家綜合打分法、主成分法、模糊綜合評價法進行財政支出績效評價的思路；李樹德、戴秀芬(2005)在對天津是農業科技園區考核評價進行實證研究過程中，提出用專家咨詢法和層次分析法確定指標權重，用加權求和法計算指標的總指數值進行績效排序；東北大學和遼寧省財政廳(2004)進行的財政支出效率綜合評價研究中應用了“拉開檔次法”客觀賦權。湖北省恩施州《世行貸款衛V疾病控制項目效益評價報告》中接軌世界銀行范式，通過六個財政支出效益評價指標表和22個主要指標對項目資金使用績效進行的評估的模式得到了認同。

總結而言，至今我國就業資金績效評估工作整體上還處于起步階段。在研究視角上，現有的基本都是局部和單項性的就業政策反思與優化研究，立足多項目和全口徑的就業資金績效評估并進而量化比較優化的研究還一直缺失；在研究的層面上，目前還往往只停留在宏觀層面。循就業資金正確決策、預算安排和結果考核這一完整流程進行研究和全方位考核的研究尚未出現；在理論基礎、研究工具和研究范式上，系統總結相關基礎理論，綜合借鑒國外就業資金績效研究范式和工具的研究還急待開展。

三、我國就業資金績效評估存在的核心問題

就業資金對緩解就業問題做出了一定貢獻，但就業資金還存在以下一些突出問題：

(一)在政策效果層面，就業資金投入產出效率不高

一方面是就業工作任務年年輕松超額完成，財政性就業支巨額結余；另一方面卻是下崗失業人員消化困難，技工短缺，失地農民、農村富余勞動力、高校畢業生的就業問題也日益突出，挪用就業資金進行房地產建設、壟斷就業資金牟取“尋租利益”等現象也多有發生。

(二)在使用流程層面，任務分配和資金預算安排不夠客觀，實際執行機制和流程不暢，多方博弈導致內耗嚴重

政策制定和實施流程設計時對中央地方之間、經辦部門之間、政企之間、官民之間的博弈行為預見、反饋和應對不足，多方的內耗增大了就業政策執行成本，軟化了就業政策監督和管理，妨礙了就業政策的貫徹，降低了就業政策效果、效益。

(三)在決策層面，就業資金政策績效評估和反饋優化工作滯后

當前我國還沒有系統全面的就業資金績效評估指標體系，現有的零星的單項性、局部性的研究無法對已經出臺的積極就業政策的績效進行系統比較，政策的反饋優化也就缺乏客觀依據而一直難以取得進展。

以上問題的產生是由于當前我國還沒有建立一種適合就業資金特點的系統績效評估方法和工具體系。就業資金在決策階段存在多個政策項目和多種政策組合方式，每種就業政策都有相應的機會成本、“替代效應”和“擠出效應”，決策績效評估是一個典型的公共選擇問題；在執行流程過程中，就業資金是一種多項目并行、多層級委托、多主體參與的財政支出項目，利益博弈關系無處不在，同時不同的執行流程安排會對政策結果產生不同的影響，執行流程績效是典型的委托一代理和博弈問題；在結果層面，支出結果是勞動者就業能力、就業機會等市場中間變量，內含在勞動者身上難以量化，要過一定時段之后才會以多種間接的方式體現出來，由于就業資金受益者分散且流動性很強，所以就業資金結果績效評估的關鍵在于基礎數據的可得性和真實性，并且謹慎控制績效評估的主觀性。

四、我國就業資金績效評估研究的目標任務

(一)為持續進行就業資金管理優化提供理論基礎和量化依據

就業資金項目設立歷史短、項目多、績效數據分散且較難計量，至今還沒有系統的就業資金績效評估理論和工具體系，導致就業促進任務分配和資金預算決策主觀成分多，政策反饋和優化調整缺乏系統的理論依據和量化基礎支持。應在系統分析國內外財政支出績效評估理論和實踐的基礎上，并針對性地設計就業資金績效評估工具體系，可以反映就業資金資金的使用效果或效率，以此作為調整未來就業資金安排使用規模和結構的依據；可以指導對不同就業資金組合的效應進行評估，為政策組合優化提供理論基礎和量化依據。

(二)為就業資金績效評估提供評判標準

就業資金績效當前還只處于合規性審計階段，效益審計和評估還難以推行，其核心癥結在于缺乏合理的績效評判標準。不同項目、不同層級、不同地區在績效評判標準上沒有形成共識，因此績效評判也就無從談起。應在全面系統調研的基礎上根據標竿省份的就業資金截面數據，總結提煉職業介紹、再就業培訓補貼、社會保險補貼、公益性崗位補貼、小額擔保貸款、農村勞動力轉移等六類主要項目的績效評估標準，運用“雷達圖”、“紅綠燈”等績效評估方式進行就業資金績效歷史比較評價、橫向比較分析和政策調整績效分析。

(三)提供就業資金管理機制設計和執行流程優化方案

在就業資金使用流程過程中，存在實際執行機制和流程不暢。多方博弈導致內耗嚴重的問題。在多層公共選擇和委托代理行為流程中，各利益相關者只重視己方利益，難以突破局部實踐經驗的片面性，不能預見性地消減政策執行過程中多方博弈的內耗，最后陷入“囚徒困境”而不能實現優化選擇。應立足于“第三方”立場，能夠立足于整體利益層面為財政性就業績效評估提供機制設計和執行流程優化方案。

總之，我國應建立就業資金績效評估和政策優化的理論體系，并延伸研究相關的政策制定和執行的工具體系，提煉和總結績效評估標準，提供績效評估機制設計和執行流程優化方案。