我國土地管理法制建設現狀及存在問題

張　鵬

摘要：文章首先介紹了我國土地管理法制建設的沿革，接著從法律中有關土地的權利殘缺不全、公民參與土地法律法規制定過程的程度較低、土地執法監察軟弱無力、征地立法較為薄弱、缺乏農地產權流轉及市場管理方面的法律規定等角度介紹了我國土地管理法制建設存在的問題。

關鍵詞：土地管理法制建設

一、我國土地管理法制建設的沿革

我國土地管理法制建設的過程大致可分為以下四個階段。1950—1979年：從新中國成立到1978年十一屆三中全會這一時期，土地法制建設進展不大，但正式確立土地國家所有和集體所有并存的土地制度，并且這種制度到現在為止并沒有根本改變。1979，1990年：這一時期，各地紛紛制定了有關上地利用、開發、保護和經營管理方面的地方性法規和地方政府規章。這些法律規章的制定和實施，標志著我國土地使用制度的改革進入了一個新的階段。1990—1997：隨著改革開放的進一步深入，我國的土地法制建設也逐步走向成熟，1997年9月，黨的十五次代表大會更是明確要求，進一步發揮市場對資源配置的基礎性作用，同時強調在現代化建設中必須實施可持續發展戰略，堅持計劃生育和保護環境的基本國策，正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系。1997—現在：1998年8月，在過去《土地管理法》基礎上修訂的《中華人民共和國土管理法》(以下簡稱1998《土地管理法》)正式頒布實施。1998《土地管理法》對土地管理的方方面面做出了全面的規定，該法的制定實施成為我國土地管理立法工作的一個轉折點，是我國土地管理制度的重大變革。

二、我國土地管理法制建設存在的問題

法律中有關土地的權利殘缺不全。土地權利是土地法律制度的核心內容。我國現行的土地制度和土地權利是歷史形成的，雖然1982年的《憲法》中提出了使用權的概念，1986年通過的《民法通則》中又提出了經營權的概念，這兩種權利與所有權分離在當時情況下已屬不易，但接踵而至就有許多問題。因為使用權只是所有權的一個權能，對于租賃取得的土地，承租人只取得使用權，沒有物權意義上的權能。以至于出現了作為所有權權能的使用權、作為債權的使用權和作為物權的使用權的概念區別。此外，地役權也是一個很重要的權利，我國沒有設定地役權，僅在《民法通則》中原則性規定了不動產的相鄰關系。到現在為止，我國現實土地權利的狀況仍很不盡如人意。

公民參與土地法律法規制定過程的程度較低。社會主義國家應該是高度民主的國家，公民對關系社會發展進步、關系切身利益等重大土地法律法規的制定，應當有參與決策的機會和渠道。但從目前情況看，我國公民對此參與程度很低。

土地執法監察軟弱無力。我國的司法體制還不很健全。執法手段也比較薄弱。此外，法律的統一性也始終得不到解決。法律不統一，整個國家就沒有一個健全的、正常的土地管理秩序，由此也造成執法上的不統一。

征地立法較為薄弱。我國征用土地的立法一定比較薄弱，沒有就征地多項制定專門的法律，有關規定只是分散于1998《土地管理法》及《土地管理法實施條例》中。雖然1998《土地管理法》在征地制度上作山了重大調整，確立了依據土地利用總體規劃、實施用途管制為核心內容的農用地轉用和土地征用審批制度，上收了征地審批權，嚴格規范了征地報批程序和報件，并上調了各項補償、安置標準。但從執行效果來看，仍然表現出較明顯的計劃經濟特征，存在較多問題。特別是征地補償費的分配、管理與使用，涉及農民的切身利益，更需要從法律上予以規范。

缺乏農地產權流轉及市場管理方面的法律規定。1990年出臺的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，使城鎮國有土地市場化有了法律依據。該條例第2條規定：“城鎮國有土地是指市、縣、建制鎮、工礦區范圍內全民所有的土地”，1994年頒布的《城市房地產管理法》規定，農村集體土地要進入市場必須先征為國有，然后才能進行市場交易。可見我國從法律制度上嚴格地將農村集體土地拒之于市場門外：事實上，農村土地市場卻是客觀存在、日趨興旺且不可抑制的，不僅涉及耕地流轉、拍賣，還有宅基地拍賣、鄉鎮企業用地交易等非農用地市場交易。由于土地市場法律制度的不完善，人為地限制了農村集體土地的產權流轉和市場交易。導致農地流轉交易普通存在“雙邊望斷”現象，如想轉讓承包地的農民，卻很難找到受讓者；而想承包更多土地的農民，卻很難找到轉讓者，繼而造成一方面耕地拋荒或粗放經營；另一方面農業勞動力資源未能充分實現應有的配置效益，不利于提高耕地利用求和農業生產力，也不利于規模經營的形成和發展。z

為了能夠合理解決我國土地管理法制建設中的問題，我國可以考慮在以下幾個方面努力：強化土地利用規劃立法的科學性和合理性，使土地供應的數量和結構與國民經濟“社會發展計劃”相銜接，并與市場需求相適應。加強土地登記的立法工作。用土地登記來加強市場監督，未經土地登記的，土地權力轉移不具有法律效力。加強地價管理及土地租稅方面的立法。建立地價公示制度，并建立部分交易項目的價格申報制相交易許可制等土地交易法律規制制度。合理開征各種租稅，確保國家土地收益，抑制開發商獲取不合理的暴利。建立政府土地收購、儲備制度。應在有關法律中明確規定，對于交易價格低于標準地價一定比例的，政府行使優先購買權。同時應建立政府土地儲備制度，以保證公益性事業用地及國家建設必須用地。