城鎮土地權屬調查中存在的問題及對策

岳金勝

摘要：城鎮權屬調查是第二次土地調查的主要內容之一，針對其作業對象多、時間短、任務重的特點，如何按時保質完成是關系城鎮權屬調查的成敗關鍵為此本文圍繞城鎮權屬調查中的一些常見問題進行總結、分析，并提出相應的對策，希望能對現階段的土地調查有所幫助。

關鍵詞：權屬調查城鎮土地問題討論

1.城鎮土地權屬調查的意義和目的

根據《國務院深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)“啟動新一輪土地調查，保證土地數據的真實性”的要求和《國務院關于開展第二次土地調查的通知》(國發[2006]38號)精神，2007年7月1日在全國正式啟動開展第二次全國土地調查。作為第二次全國土地調查主要內容地城鎮權屬調查其目的是為了掌握城鎮內每宗土地的具體情況，以便政府準確地界定權屬，給土地所有者和使用者辦理登記發證，依法實施土地規范管理，同時可為土地所有者和使用者自己的合法權益提供保護。

2.城鎮土地權屬調查的原則及要求

2.1原則

要充分利用以往的確權資料和調查成果，確權調查的基本原則是：

延用性原則。已有的確權資料(登記資料、協議書等)，當經過核實未發生變更，且與實地一致時，原資料可繼續沿用，不需重新進行土地權屬調查。如已簽訂的《土地權屬協議書》，經核實無誤的，可繼續延續使用，不需重新確權和簽訂土地權屬界限協議書。

完善性原則。已有的確權、登記資料，手續不完善的，應補辦相關手續，不需要重新確權。

重新確權原則。已有的確權資料，如登記資料、《土地權屬界線協議書》經復核存在錯誤或實地界線已變化的，應重新確權劃界，重新簽訂《土地權屬界線協議書》。

2.2要求

基本要求有如下四點：①充分利用已有土地調查成果；②外業調查時應實地逐圖斑調查；③權屬界線應認定合法、位置準確、表示規范；③圖、數、實地三者應一致。

3.城鎮土地權屬調查的內容及程序

3.1內容

城市建成區或縣城所在建制鎮內部每宗土地的界址、權屬、界線、數量和用途等。通過匯總分析，掌握工業用地、基礎設施用地、金融商業服務用地、住宅用地等土地利用狀況。

準備工作。包括技術準備、人員準備、資料準備和儀器設備準備等。技術準備包括指定方案、標準、規范和細則等；人員準備主要是調查隊伍的確定和人員培訓等；資料準備包括收集基礎地理資料、遙感資料、界限資料、權屬資料等。儀器設備準備有全站儀、GPS接收機、鋼尺、計算機等。

權屬調查。確認土地所有權和使用權等土地權利，并將權屬界線調繪在調查底圖上，處理爭議，簽訂《土地權屬界線協議書》或《土地權屬界線爭議原由書》。

權屬調查文件資料的檢查與數據入庫。檢查調查成果，確保數據真實可靠。

文字報告的編寫。總結性的報告，對工作的全面總結。

3.2程序

對建設用地占用的各權屬單位的土地，在土地利用現狀調查、城鎮地籍調查時已形成的土地權屬界線協議書核定的權屬界線，經復核無誤的，本次勘測定界調查時可不再重新調查，否則應重新調查。因此，權屬調查的工作程序根據準備工作階段的收集資料情況分兩種進行，一種是具備土地權屬定界資料的調查，另一種是不具備土地權屬定界資料的調查。權屬調查一般是以“先國有后集體”的原則進行工作，即先查清調查區域內國有土地的使用情況，再對集體土地進行調查，確定土地所有權。權屬調查分室內工作和實地調查兩個步驟。

3.2.1室內工作審核調查區域內搜集的分幅土地權屬界線圖、土地登記資料，經雙方權屬單位的負責人認可后，根據實際情況將權屬界線粗略勾繪到工作底圖上，待實地核定后，正式轉繪到工作底圖上。對暫不能勾繪的權屬界線需要對土地的位置、界址進行實地調繪。

土地登記資料中需審核的內容有：土地證書，宗地圖，土地劃界、定界文件，土地權屬來源證明材料，土地權屬復查、核實材料，處理土地權屬爭執的協議書、仲裁書。土地利用現狀調查資料中需審核的內容有：境界、權屬界、權屬界線協議書、爭議緣由書、分幅或鄉土地權屬界線圖。

當土地權屬單位完全處于用地范圍內時，還應審核土地分類面積匯總表。審核無誤的資料，在土地勘測定界面積匯總時可以直接應用。

3.2.2實地調查利用權屬資料結合實地情況，將權屬界線展繪于工作底圖上。其方法有多種，常用的有直接判讀、坐標展繪、關系距離交會等。

對雙方無爭議的土地權屬界線，應按規定格式填寫土地權屬界線協議書一式三份，權屬單位雙方及當地國土資源管理部門各執一份。其內容包括：標清各權屬界線拐點及界線位置的附圖；拐點及權屬界線真實位置的文字說明，權屬雙方指界人、調查人簽字蓋章及上級國土資源管理部門簽章等。對雙方有爭議的權屬界線，要填寫土地爭議緣由書一式三份，權屬單位雙方及國土資源管理部門各執一份。其內容包括了標清各方自認界線拐點及界線的附圖說明拐點及權屬界線的真實位置、爭議理由及提供憑證的文字說明；雙方代表及調查人的簽字蓋章等。

4.權屬調查中存在的問題

由于權屬調查工作量大，任務重，涉及面廣。所以作者通過走訪多數作業單位分析總結，現階段權屬調查普遍存在以下幾個方面的問題：

4.1工作效率不高

權屬調查從技術上來講并不存在問題，可難得是如何保證工作數據及界址點的準確性和如何提高工作效率。從目前多數縣市實施情況來看，國土、居委會等部門與技術單位不能較好協調配合是造成工作效率低的主要原因。工作數據精度無法保證。目前所做的定界工作多是由作業單位的技術人員來完成的，缺少和鄰宗地、本宗地主人的交流，給工作數據精度帶來了不可避免的影響。

4.2各方責任、工作內容不明確

由于權屬調查工作涉及面廣，成果的重要性又具有法律意義，所以更應該有行政主管單位的配合才能更好的完成。但在實際工作中往往出現責任與義務的斷裂，使調查人員處處掣肘，給工作帶來很多困難。

4.3“房改房”權屬調查

由于大部分房改房為劃撥國有土地，加之規劃建設比較落后，院落內有樓房也有大量的平房參與房改，調查過程中“院中院”現象比較普遍，給權屬調查工作的政策理解把握帶來困難。

4.4線狀地物被境界線或權屬界線順向分割成兩部分，如何進行圖斑或線狀地物編號的問題國家處理意見：原則同意處理意見的編號方法。

具體意見：當兩個相鄰行政村以半依比例尺標示的線狀地物為界時(不包括以一側為界)，先行調查村按線狀地物編號的相關要求，進行編號；后調查村“移植”前村編號，將其列入本村線狀地物編號系列，并在手薄中注記相鄰兩村各自實際占有寬度和比例。這樣可以避免“一物多號”，而又各自成序。

當兩個相鄰行政村以圖斑標示的線狀地物為界時(不包括以一側為界)，先行調查村按圖斑編號的相關要求，進行編號；后調查村

“移植”前村編號，將其列入本村圖斑編號系列，并在手薄中注記相鄰兩村各自實際占有寬度和比例。

5.解決對策

作業單位應加強和協助單位的溝通，明確第二次土地調查中的角色，各行其是，各盡其責。城鎮權屬調查涉及到眾多部門和個人，行政主管單位應該充分協調各部門之間的關系，為技術單位更好開展工作提供保障。同時也應該明確各單位的角色，積極配合作業單位開展工作。各參與部門必須指定專人并進行專項培訓，提高技術水平，按時保質保量完成二次土地調查任務。權屬調查不僅是技術單位的任務，也是各級主管部門、成果使用部門的任務，所以從管理到實施必須組建一支高素質的隊伍。才能實現權屬調查的圖件、數據和實地三者相一致的要求。要加強對承擔土地調查外業工作作業隊伍和縣、市級國土資源主管部門從事土地調查工作人員的技術培訓，對準備開展權屬調查工作的縣、市級國土資源主管部門提供技術支持，從技術上保證權屬調查外業成果的質量。我國第一次土地詳查只采用了部分遙感和地面調查技術，以手工操作為主，成果以紙介質為主，現代信息技術應用程度不高，給每年的變更調查帶來很多不便，許多地方的圖紙經過多年變更，負載量過大已無法再變。技術手段的落后，導致每年在變更調查上耗費了很大成本，但成果差強人意，難以保證圖、數、實地一致。開展第二次全國土地調查，迫切要求摒棄傳統落后的調查手段，充分利用現今成熟的高科技手段，全面、準確地掌握全國城鄉每一塊土地的狀況，實現土地基礎數據的充分共享，為社會經濟發展決策提供服務。改變思路，加強宣傳力度，倡導全民參與。

由于權屬調查工作涉及面廣，成果的重要性又具有法律意義，所以更應該有行政主管單位的配合才能更好的完成。明確各自在二調中的職責和工作內容，否則，僅僅依靠技術單位一方，很難完成如此一項行政性較強的工作。缺乏通力合作。盡管一些縣市也有國土所和居委會的配合，但是因為沒有指定專門的人員，加上居委會一般只有兩三個工作人員，平時日常的工作就夠忙了，根本無法一直跟著作業單位技術人員，造成調查工作時斷時續，制約了工作進度。

6.結束語

第二次全國土地調查工作承擔的任務極其艱巨，僅用三年時間，從具體地塊開始，查清全國城鄉每一塊土地的權屬、面積、四至和用途等情況，查清每一塊基本農田的狀況，并要高標準地建立“四級聯網、上下互通”的土地數據庫，實現土地管理信息化、網絡化。這項系統工程的實施，涉及千家萬戶、各行各業，涉及全國城鄉的每一個用地單位，沒有全社會的齊心協力，沒有各部門的合力配合，沒有民眾的積極參與和支持，是不可能完成好的。只有全民總動員，讓各級人民政府、相關部門、用地單位和廣大群眾真正了解土地調查的目的和意義，并積極主動地參與、配合做好這項工作，第二次土地調查才可能順利開展，達到預期目標。