政府誠信視角下的公共政策失靈及其治理

劉召

中圖分類號:F124.3 文獻標識碼:A

內容摘要:政府誠信在社會誠信體系中處于核心位置,是構建法治國家的重要保障。而現實社會中存在政府誠信缺失現象,公共政策失靈是其突出表現之一。本文分析了政府誠信及公共政策失靈的表現,指出重構政府誠信也是治理公共政策失靈的有效途徑。

關鍵詞:政府誠信 誠信缺失 公共政策失靈

政府誠信及其缺失表現

(一)政府誠信的內涵

政府誠信有兩層含義:從主體的角度看,是指政府在行使權力和履行職能時所表現出來的信守諾言、承擔責任與服務于民的信譽水平和道德層次,是政府行政必須遵守的基本道德準則與規范;從客體的角度看,政府誠信則可以定義為政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織與民眾中的一種心理反映,是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷。政府誠信的雙重定義體現了政府贏取信任的努力與公眾信任期望之間的一種互動關系。

(二)政府誠信缺失表現

從宏觀層面看,政府誠信缺失主要表現為:政府的治理能力不強,宏觀調控不力,尤其是缺乏前瞻性的預警機制與預防措施;政府改革方向不明,政治體制改革長期難以深入,政治經濟體制長期混沌不清,社會和市場無序;不負責任的官僚主義、主觀主義、個人主義和享樂主義嚴重;吏治不清明,辦事不公開、不透明,信息封鎖;信用意識淡薄,信用理論和信用制度缺乏。

從微觀層面看,政府誠信缺失主要表現為:政策失信,主要是政出多門、政策多變、朝令夕改,政策缺少連貫性和穩定性,政府決策缺乏民主性、科學性,責任意識差,導致政策濫用與決策失誤。政府職能失信,主要是政府不恰當介入經濟生活,政企不分、政社不分,行業保護、地方保護現象嚴重;政府及其官員為獲取個人政績,大搞政績工程、形象工程,勞民傷財等。政府司法失信,主要表現為政府司法執法人員徇私舞弊、貪贓枉法、知法犯法,濫用手中職權侵害相對群體合法權益等。公務人員個體道德失信,主要有工作上欺上瞞下或者報喜不報憂,搞信息封閉、暗箱操作;服務態度上人浮于事;個人交往上信口開河、不守承諾、言行不一;生活上鋪張浪費,利用公款大吃大喝等。

公共政策失靈及其表現

公共政策失靈,是指一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標,并對政策的標的群體造成了始料不及的負面影響。該定義的界定有兩點需要說明:“實際預想”是指政策制定者在決策時的真實想法,而未必是其對外宣稱的目標,至于如何獲知這一實際預想,則要結合政策背景與系統環境進行合理的推測;“始料不及”,是因為如果負面影響是預料之中的,并且采取了一定的防范或應對措施,那就不能算作政策失靈,而只能叫做政策的正常負外部性。公共政策失靈不僅造成政策投入浪費,政府公信力下降,而且還往往給民眾和社會帶來災難性影響。日本學者藥師寺泰藏指出,“公共政策”的意思與其字面意思相同,即為“公共”而制定的政策。公共性是公共政策的本質屬性,實現公共利益是其根本目標,“政府的任務是服務和增進公共利益”。因此,衡量一項公共政策成功與否,既要考慮公共政策分配社會價值的績效,還需考量分配是否符合公共利益取向。

公共政策失靈主要表現在以下方面:

政策多變。主要表現為:一是政策缺乏連續性。“計劃沒有變化快”,一屆政府一種政策,特別是政府換屆或主要領導人事變動后,常會出現“政策斷裂”,導致問題無法有效解決。二是政策前后不一致,缺乏照應,相互交叉,互相抵觸,自相矛盾。三是政出多門。各地“土政策”多,條塊分割,存在著對中央指令(信息)的不兼容性或自利性篩選,存在著應急立法或根據需要立法的現象,在行使政府權力和發布政策法規上隨意性大。

尋租。尋租理論認為,現代意義的租金,不是一般經濟學原理中所指的地租,而是指在政府干預下,由政府管制市場而形成的級差收入。尋租尋求的是一種“非生產性”利潤,所謂“非生產性”是指其只創造利潤不創造財富。因而,尋租活動就是指行政權力介入市場而獲取個人利益的行為。一切利用行政權力牟取私利的行為都是尋租行為。政府官員的尋租活動,就是利用行政權力謀取私人的經濟利益。

公共決策的高成本、低效率。公共政策本身是需要一定成本的,如政府進行公共政策的制定、實施和評估會耗費大量的公共開支;企業為了執行公共政策或應付相應的檢查、審批,也要耗費一定的人力、財力、物力。而政府機構臃腫、人浮于事、職責不明、工作人員素質低下、規章制度不健全以及政策本身不完善、不配套,導致公共政策的低效率。

由以上分析可以看出,政府誠信與公共政策具有如下相關性:公共政策制定是政府的主要職能,而政府誠信是公共政策的基石,只有政府言行一致、踐約守諾,才能保證公共政策的公共利益性;政府誠信缺失是指政府在提供公共產品與公共服務時未能信守諾言所引發的各種失靈現象,公共政策失靈本質也是政府等公共組織未能信守承諾所帶來的各種負面影響,是政府誠信缺失的最為重要的表現形式。因此,全面重構政府誠信也成為治理政府政策失靈的有效途徑。

政府誠信重構與政策失靈治理措施

(一)建立法律保障機制

樹立政府誠信,治理政府失靈,法制建設是根本保證。必須依靠法治力量,把政府的一切行為納入法制軌道,以形成有法可依、執法必嚴、違法必究的良好政府法治生態環境。首先,要廣泛開展法律制度的宣傳教育,強化政府依法行政的觀念,使政府及其工作人員知法懂法、自覺守法和嚴格執法。其次,要不斷完善政府誠信立法,加強公務員行為及其職業道德的立法,盡快出臺《公務員行政職業道德法》;進一步完善我國行政法律體系,使現行行政法律在內容和條款上更能適應時代發展的新要求;完善制約政府行為的其他立法,比如《財產申報法》、《人民監督法》等。再次,加大對政府失信行為的懲戒力度,提高其失信成本,使更多的政府官員威懾于這種懲罰的嚴厲性,從而權衡利弊,自覺把權力限制在法律允許的范圍內。

(二)強化道德教育工作

強化政府誠信教育工作,首先要加強行政職業道德教育,通過培養公仆意識、責任意識、服務意識與廉政意識等必備行政道德素養,來完善公務人員的誠信道德品格;其次,在內容和方法上創新,大力加強馬克思主義理論教育和思想政治教育工作,提高公務員的思想政治水平與理論修養;再次,加強以誠信為主題的社會道德教育,把政府誠信教育與社會誠信教育有機結合起來,使家庭教育、學校教育與社區教育相互協調、共同發展。

(三)加強政府自身建設

首先,加快政府職能轉換,實行政企分開、政社分開,把不該由政府管的事交給社會組織和中介機構,最大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用;其次,推進行政管理體制改革,精簡政府機構,降低行政成本,提高政府行政效率;再次,建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的決策機制,完善決策跟蹤反饋和責任追究制度,加強對決策活動的監督;最后,深化政務公開制度,不斷加強政務公開的制度建設:一是建立健全我國政務公開的立法制度體系,盡快出臺《政府公開法》,把政務公開制度上升到法律的高度;二是借鑒西方國家經驗,完善政務公開的各項具體操作制度。

(四)完善監督制約機制

實踐證明,不受監督與制約的權力,最終往往會導致專制和權力腐敗,既侵害公民、法人及其他組織的合法權益,也會破壞基本的政治架構。制約政府權力要做到:第一,從法制和監督機制上不斷完善我國的行政監督制度,使其能夠適應時代發展的要求,從強化監督、監督的有效性方面,使行政監督真正落到實處;第二,維護監督主體的獨立性與權威性,切實提升監督主體的權力地位,確保監督主體積極果敢地開展工作;第三,整合監督資源,建立健全監督部門的協調配合機制,形成政府誠信的監督合力;第四,加強社會監督,通過建立人民群眾監督權力的保障制度和健全公共權力的“陽光制度”,來切實保障人民群眾監督權的有效行使;最后,依法保護輿論監督的合法地位,加大新聞媒介對政府失信行為的曝光力度。

參考文獻:

1.毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[M].人民出版社,1991

2.王威,于歆.我國公共政策失靈的原因及解決途徑[J].遼寧行政學院學報,2008. 6

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