新形勢下農村公共產品供給模式研究

中圖分類號:F320.3 文獻標識碼:A

內容摘要:消費、投資和出口被稱為拉動我國經濟發展的“三駕馬車”,其中消費(國內消費)對于一個大國來說最為重要。在國內市場消費不足的大背景下,我國農村消費現狀尤其不容樂觀。導致我國農村消費需求不足的原因有多方面,如農民收入增長緩慢,農村醫療、衛生、社會保障公共產品提供不足等,其中最主要的因素是公共產品提供不足。本文分析了我國農村公共產品供給不足的原因,并對新形勢下如何提高農村公共產品供給進行探討。

關鍵詞:消費 農村 公共產品 供給

消費、投資和出口被稱為拉動我國經濟發展的“三駕馬車”,其中消費(國內消費)對于一個大國來說最為重要。然而,改革開放以來,我國投資和消費比例失衡態勢持續擴大,我國最終消費占GDP的比率不斷降低,2008年前三季度,我國最終消費占GDP的比重僅為51.1%,上世紀80年代曾達62%,而世界平均消費率則維持在78%-79%,可以看出其中差距很大。正是國內消費率低,才迫使我國采取依靠投資和出口的發展模式。例如,我國貿易對外依存度(本國對外貿易總額占GDP的比重)一直不斷增長,從1985年的23.1%提高到2005年的63%。外貿依存度過高導致我國經濟極易受到國外經濟環境和貿易政策的影響。在國內市場消費不足的大背景下,農村消費現狀尤其不容樂觀。目前,占全國人口總數2/3的農村,只消費了全國1/3的商品,農村人均日消費僅有5元多。

導致我國農村消費需求不足的原因有多方面,如農民收入增長緩慢,農村醫療、衛生、社會保障公共產品提供不足等。其中,最主要的因素是公共產品提供不足,因為農民收入的提高有賴于農村公共產品的供給;即使農民收入提高了,如果沒有完善的社會保障體系,農民仍然不敢消費。因此,必須大力拓寬農村各類公共產品的供給渠道,補充農村公共產品的供應,只有解決了農民的后顧之憂,讓農民消費才成為可能,擴大內需才能真正實現。本文分析了農村公共產品供給不足的原因,并探討新形勢下如何提高農村公共產品供給。

農村公共產品的界定

農村公共產品是廣泛分布于農村地區,能同時被多人共同消費和使用的產品。農村公共產品是相對于農民私人產品而言的,主要用于滿足農村公共需要,是具有非競爭性與非排他性的社會產品。按照“公共”的程度,可分為純公共產品和混合公共產品。純公共產品主要包括農村基層政府的行政管理、農村社會治安、農村義務教育、農村公共衛生、農村社會救濟、農村計劃生育、農村環境保護等,而混合公共產品主要包括農田水利建設、農業技術服務、農村道路交通、農村電網、農村醫療等。

農村公共產品具有一定的特殊性。由于農村處于我國行政區劃的最低層,地域廣大而生產規模較小,農民的生產方式落后,文化素質較低,因此對公共產品的需求更強烈。然而,農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品,而地方政府由于財力有限,能為農民提供的公共產品也十分有限,農村公共產品短缺遠高于城市;某些城市中可以由私人提供的產品,如新產品、新技術的推廣,職業技術的培訓等,在農村則仍需要政府來提供。另外,農村的公共產品需求是很多城市所沒有的,如動物疫病防治、水利灌溉等。因此,農村公共產品具有需求量大、品種繁多、供應困難等特征。農村公共產品還具有以下功能:改造傳統農業的功能;繁榮農村經濟的功能;增加農民收入,提高農民素質和生活質量的功能。

我國農村公共產品供給現狀及存在的問題

(一)我國農村公共產品供給現狀

我國農村公共產品供給現狀主要是供給不足與供給過剩并存。

供給不足主要表現為:農村基礎設施類公共產品供給不足。農村基層政府行政服務、防洪抗旱、道路、水利、電力、電信等設施普遍落后。農村生產要素類公共產品供給不足。農村在信息系統農業科技、農業基礎研究、農業發展規劃這類軟公共產品供給方面非常匱乏,農業產品與市場的信息收集、加工、傳播的力量非常薄弱;農業基礎研究投入不足,農業科技人員緊缺;農業發展缺乏統一規劃,農民生產沒有總體性的指導。社會設施類公共產品供給不足。農村在環境保護、公共衛生、計劃生育和義務教育等方面也存在著嚴重的供應不足,農村社會保障制度基本上還沒有真正建立起來。

供給過剩則表現為:政績工程過多?；鶎诱苷?、面子工程和利益的驅使,熱衷于提供看得見的物質性公共物品,以應對上級各部門的檢查。政府機構臃腫,人員供給過多?；鶎诱畽C構雖經精簡,但“裁而不減”從而造成供給膨脹,浪費嚴重,財政缺口不斷擴大。這不僅占用了大量的公共經費,且辦事效率差,對農民來說,這樣的公共產品顯然過剩。政策供給過多。政府官員往往制定過多的政策干預農民生產,即使政府的出發點是好的,但提供的公共產品也不一定會使農民受益。

(二)我國農村公共產品供給存在的問題

完全取消農業稅,對減輕農民負擔、協調城鄉發展、實現全面小康社會有重大意義,其積極效果不容置疑,但最突出的問題是稅費改革(特別是完全取消農業稅)后,農村基層組織財政收入大幅度減少,農村公共品供給難以維系,其主要問題表現為:

1.農村公共資金不足。取消農業稅后,農民負擔減輕了,但沒有實現預期的增收。主要是取消農業稅后基層政府幾乎沒有提供公共物品。取消農業稅前,農村公共物品主要是由鄉鎮財政和農民的稅費負擔,造成鄉鎮連年負債,且農民負擔十分沉重。取消農業稅后,鄉鎮財政失去了農業稅收和“三提五統”及制度外收費的依據,財政收入銳減,雖然上級政府進行了轉移支付,但只能彌補財政缺口。加上村級組織沒有集體收入,無力提供公共物品,因此基層財政運轉的困難使得當前農業基礎脆弱的狀況未能得到根本的轉變,農村經濟社會的發展無法跟上形勢發展的要求。

2.農村公共產品供給結構失衡。一方面,農民亟需的生產性公共產品供給如大型的水利灌溉設施和農村可持續發展的公共產品如教育、醫療社會保障及農村的環境保護等嚴重不足;另一方面,政府供給層面卻又存在無效供給過剩,一些地方政府在提供公共產品時忽略了農民的需求偏好,通過攤派、收費等方式向農民提供效率不高的、重復性的公共產品,熱衷于投資見效快、周期短的公共項目,造成農村公共產品無效供給膨脹。

農村公共產品供給原則

農村問題不僅是農村自身發展的問題,而是一個全局性戰略問題,因此,保持農村社會穩定與發展的公共產品不應由農村地方政府甚至農民獨立承擔,而應由中央政府與地方政府、政府與市場及農民共同來提供農村所需公共產品。農村公共產品供給原則如下:

(一)構建多主體、多層次的農村公共產品供給體系

重新界定中央政府、省級政府與縣、鄉基層政府的事權范圍,劃分各級政府的財政職能。凡屬于計劃生育、國防開支、大型農業基礎設施建設、農業基礎科學研究、義務教育等全國性的農村純公共品以及部分外部性極強、接近于純公共品的準公共品,由中央和省級政府財政負擔。在制度安排上,事權可以下放到縣級政府,但財權必須由具有更高財政能力的上級政府統籌解決。要分清農村公共品的屬性后再決策。對于不同類型的公共品,政府承擔著不同程度和性質的供給責任。對純公共品,中央、省級政府要負起完全責任;對準公共品,如農村道路建設、農村醫療乃至自來水供應,中央、省級政府要對貧困地區的供給負起責任。政府必須利用公共資源保證不同地區、城鄉不同社區之間的公平性,而各級政府對其區域范圍內的居民有保證公共品供應的責任。因而,決策者在做出供給決策前必須有清晰的判斷,才能保證有限的公共資源能夠得到合理利用。

借市場之力打破城鄉界限。政府負有公共品供給的完全或部分的責任,但政府的責任并不等于政府的直接供給。對于大部分公共品,政府可以通過委托、購買、代理等方式,把公共服務的供給轉移給企業、民間團體來運作,政府的責任在于通過合適的方式提供資金并對運作部門進行監管。通過招投標機制的設計,政府可以把轄區內的城市和農村社區結合起來,借助市場之力彌合城鄉在公共產品問題上的差距。在應由政府付費的公共服務中,可以選擇向服務提供者付費,也可以選擇向服務的消費者提供補貼。對機構的支持取決于其所提供的服務類型,如果這種服務容易監控,則可以選擇向機構補貼、購買其服務和合同外包等方式;否則,對服務的消費者進行補貼更為合適。

各級政府是提供農村公共產品的主體,但決不意味著只有政府才能提供,農民和其他社會成員也可進入這一領域。據公共財政理論,依據農村公共產品中的準公共產品的性質,可采用政府與市場(私人)混合的方式來提供。本著誰投資、誰受益和量力而行的原則,采用公辦民助、民辦公助的方式,充分調動各類主體投資農村公共產品的積極性,即實行農村公共產品市場化發展。另外,政府也可以利用市場融資和捐贈等形式吸引資金,發展農村社區公益事業。

(二)加強民主決策與有效監督

由于市場失靈,政府應參與公共產品的供給過程,但政府在提供公共產品的過程中存在低效甚至失敗的現象。公共選擇理論提供了解決政府供給失敗的方法。所謂公共選擇指的是與個人選擇相區別的集團選擇,它是指人們選擇通過民主政治過程來決定公共物品的需求、供給與產量,是把個人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制,是對資源配置的非市場決策。

健全的民主決策機制與有效的監督機制是保證政府有效提供農村公共產品的重要原則。我國農村的民主決策機制還不健全,基層政府官員主要靠行政任命,而不是由公眾根據政策傾向投票選舉產生,所以,基層政府官員所實施的政策很可能偏離公眾的意愿。在這種自上而下的決策和供給路徑下,上級政府和地方政府的決策者往往根據考核指標、政績、任期的需要安排供給,而農民、農村、農業的實際需求沒有得到應有的關注。一些容易出成績的短平快公共項目備受關注,而一些期限長、見效慢的長期項目或社會福利型項目,如農業科技推廣、職業技能培訓、農業發展規劃和農業信息管理系統等公共產品則經常被剔除出決策者的選擇范圍,這就難于反映農村社區對公共產品的真正需求,導致農村有限的公共產品存在結構上的失衡,農村公共資源的配置效率低下。

另外,農村公共產品供給監督機制不健全。目前農村公共產品供給制度缺陷的另一個表現是:農村公共產品供給的監督機制不健全,對農村有限公共資源的使用過程缺乏有效監管,造成公共資源管理混亂,導致公共資源配置效率不高和提供無序,增加了對農村公共資源的籌集需求,提高了農村公共產品的提供成本。

農村公共產品供給的政策建議

(一)進一步完善中央及各級政府轉移支付制度

我國現行稅制是以間接稅為主體,增值稅、營業稅、消費稅、關稅是我國的主要稅種,流轉稅從形式上看,主要由城市工商企業繳納,但實際承擔稅收負擔的不是企業而是包括農民在內的廣大消費者,他們在購買商品或進行消費時,將含在價格中的稅收一起支付了。另外,農民也負擔了大量的增值稅“進項稅額”,我國現行稅法規定農民不需繳納增值稅,不作為增值稅的納稅人,同時規定增值稅一般納稅人購買免稅農產品,可按買價乘以13%作為進項稅額抵扣。表面看是對農民的一種稅收優惠,其實農民根本沒有享受到優惠,因為農民不作為增值稅的納稅人,無權開出增值稅專用發票,也就不能將購買農業生產資料時所負擔的進項稅額轉由農產品采購商或消費者負擔,而是由自己負擔進項稅額。

按財政學的基本原理,人們負擔稅費,是為了獲得國家提供的公共產品。但我國現行的以流轉稅為主體的間接稅制及對農民免稅的增值稅制度,農民每年已間接負擔了近5000億元的稅收。但由于體制的錯位,農民不能通過公共產品的方式獲得其負擔的絕大部分稅費。

因此,在現行預算管理體制及稅收制度下,必須完善中央對地方(主要指基層)及各級政府之間的轉移支付制度,加大轉移支付力度,將農民負擔的間接稅以提供能讓農民受益的公共產品的方式返還給農民,可以解決農村公共產品提供不足的根本性問題——資金短缺。在加大財政轉移支付的同時,還要建立科學的轉移支付制度。一方面,根據事權與財權對等的原則計算各地的轉移支付數額,要在考慮到農村基層政府提供公共產品的數量和質量的同時,估計地方財政的困難程度;另一方面,建立專項轉移支付制度,如建立農村義務教育專項轉移支付,在各地設立農村義務教育專項賬戶,根據各地農村義務教育的具體情況,直接把財政轉移支付款撥到專項賬戶上。

(二)拓寬農村公共產品資金籌集渠道

公共產品供給的本質是公共產品的資金來源問題。現階段,我國農村公共產品的供給除應加大國家投入力度外,還應大量地引入民間資本,由政府與私人共同供給或由私人供給,政府在政策上給予優惠和經濟上適當補貼,多方面籌集資金,解決農村公共產品供給所需的大量資金。

籌集公共產品生產和建設資金可供選擇的渠道,除了財政渠道外,還有以下幾種:

利用資本市場籌資,如發行長期基本建設國家債券和專項基礎設施建設債券,有償籌集公共產品生產和建設資金,這突出了資金使用的有償特點,因而從市場角度看,有利于提高資金的使用效率。

成立旨在推動某項公共產品生產和建設的專項發展基金。

等價交換。等價交換籌集公共產品生產和建設資金,主要表現在公共產品的使用權和經營權以及冠名權上。從農村當前的情況看,特別是在鄉鎮道路、橋梁、學校和一些小型水利設施建設的過程中,以出售冠名權或者使用管理權的方式籌集資金比較普遍,效果很好,有推廣的價值。

減稅、讓利。地方政府可以通過對部分企業,主要是對投資或出資支持地方公共產品生產和建設的企業,實行地方所得稅減免,或對隸屬于政府管理的這些企業,實行上繳利潤的部分減讓,鼓勵企業投資公共產品建設,這是增加公共產品籌資的一種切實可行的辦法。

動員各種社會力量。非政府慈善組織通過各種活動籌集資金用于農村教育和醫療衛生保健事業的發展,是社會籌資渠道中最突出和最重要的形式。社會籌資發起帶有公共產品服務性質的活動,不僅增加了鄉村地區公共產品生產和建設的資金投入,彌補了財政資金投入不足導致的城鄉公共產品供給與需求日益擴大的裂痕,而且在籌集渠道上引入了社會概念。

(三)實現農村公共產品供給體制向需求主導型轉變

在中央及地方政府不斷加大對農村公共產品供給的新形勢下,要不斷完善農村公共產品供給體制,提高農村公共產品的供給效率。要建立農民對農村公共產品需求的表達機制。當前在農村實行村民自治,特別是“一事一議”為農民表達對村級公共產品的需求起到了積極作用,但如果農村基層民主建設僅僅停留在村級顯然是不夠的,可以考慮將自治范圍從村級擴展到鄉級,實行真正的鄉村自治,健全和完善各級人民代表大會制度,使農民的意見得到充分的反映,社區公共籌資和公共產品的提供須經村民大會表決通過,同時村民大會對公共資源的使用擁有監督權。對于縣、鄉社區的大型公共產品的供給應由本級人大會議投票表決并接受其監督;完善基層人民代表大會的運用機制,使人民代表及基層人民代表大會能夠將農民的真實需求順利地集中起來,上傳或平行傳達給同級政府,然后發揮監督職能,參與公共產品的提供過程。

結論

要解決國內市場消費不足的現狀,就必須擴大農村消費市場。而目前農民收入增長緩慢,農村醫療、衛生、社會保障公共產品提供不足等因素制約著農民的消費需求。要解決這些問題,最關鍵的是要改進農村公共產品供給模式。

農村問題不應是農村自身發展的問題,而是一個全局性戰略問題,因此,保持農村社會穩定與發展的公共產品不應由農村地方政府甚至農民獨立承擔,而應由中央政府與地方政府、政府與市場及農民共同來提供農村所需公共產品。提供農村公共產品過程應該堅持以下原則:政府供給體制改革與引入市場機制相結合,構建多主體、多層次的農村公共產品供給體系。加強民主決策與有效監督。

結合我國農村實際情況和農村公共產品的供給原則,本文對農村公共產品供給提出以下政策建議:

進一步完善中央及各級政府轉移支付制度。在現行的預算管理體制及稅收制度下,必須完善中央對地方(主要指基層)及各級政府之間的轉移支付制度,加大轉移支付力度。同時,還要建立科學的轉移支付制度。

拓寬農村公共產品資金籌集渠道。現階段,我國農村公共產品的供給除應加大國家投入力度外,還應大量地引入民間資本,采取政府與私人共同供給或由私人供給,政府在政策上給予優惠和經濟上適當補貼,多方面籌集資金,解決農村公共產品供給所需的大量資金。

實現農村公共產品供給體制向需求主導型轉變。在中央及地方政府不斷加大對農村公共產品的供給的新形勢下,要建立農民對農村公共產品需求的表達機制,不斷完善農村公共產品供給體制,提高農村公共產品的供給效率。

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作者簡介:

劉小利,講師,現任職于重慶文理學院,主要從事應用經濟學研究。