關于我國城鄉統一稅制重構問題的探討

王 偉 李秉文

中圖分類號:F275.4 文獻標識碼:A

內容摘要:我國目前已從二元稅制結構進入初步實現城鄉稅制一體化的新階段,但是整體來看,我國稅制的城鄉分割稅制效應仍然比較明顯,稅收結構和稅收政策還不能完全適應城鄉經濟社會一體化長遠發展的根本要求。我國目前的稅制改革總體目標應是在城鄉統一稅制基礎上的重構:一是改革與調整現有稅制;二是在統一稅制的基礎上實現對農村的稅式傾斜;三是在原個人所得稅的基礎上構建負所得稅制,將個人所得稅、最低社會保障制度、社會救助制度三者有機統一起來。

關鍵詞:城鄉統一稅制 稅式傾斜 負所得稅制

在現行稅制中,一方面,隨著農業稅和屠宰稅的廢止,我國已沒有專門針對農民征收的稅種;另一方面,從現行各稅種征收對象和范圍來看,除少數稅種只適用城鎮外,其他多數稅種均適用于城鄉,已不存在城鄉兩套稅制,這標志著我國目前已從二元稅制結構進入初步實現城鄉稅制一體化的新階段。

但是,整體來看,我國稅制還存在一定的缺陷:一是城鄉分割的稅制效應仍然比較明顯;二是稅收結構和稅收政策還不能完全適應城鄉經濟社會一體化長遠發展的根本要求。因此,我國目前稅制改革的總體目標應是在城鄉統一稅制基礎上的重構。在統一稅制的重構過程中主要應考慮三個問題:一是改革成本,即稅制改革成本與財政的承受能力;二是經濟周期的變動性,即相關改革的收入效應與經濟環境的匹配;三是事權與財權的匹配問題。

城鄉統一稅制重構背景

(一)稅收收入持續、快速增長提供稅制調整的契機

1994年以來,我國稅收收入連年增長(見表1),特別是在1999年我國稅收收入總額突破1萬億元之后,年稅收收入總額節節攀升,2005年突破3萬億元, 2007年全國稅收收入完成49443億元,比上年增收11806億元,增長31.4%。

連年的、持續的稅收收入增長,給稅制改革尤其是向農村進行稅收優惠提供了財政空間。但是,持續、快速增長的背后也預示著稅負的不斷加重。因此,目前在城鄉稅制統一的改革過程中應保持稅負的適度穩定,甚至是減稅,從而促進經濟尤其是農村經濟的發展。

(二)我國目前經濟發展周期適合進行稅制改革

稅制改革應與經濟周期階段匹配。供給學派復興者羅伯特?蒙代爾認為,高稅率會打擊工商界的投資積極性,抑制經濟發展。所以,如果稅制改革的收入效應是增加稅收,則適宜于在經濟上升階段時推出;如果稅制改革的收入效應是減少稅收,則適宜于在經濟處于下降階段時推出。這種逆周期調節既可以實現稅制改革措施的適時推出,同時又可以熨平經濟的波動。

根據我國GDP的增長態勢,我國經濟從2000年開始進入新一輪的經濟周期,從整體上看,現在還運行在經濟周期的上升期。同時,從2000年以來,稅收收入的增速均快于GDP的增速,有些年份稅收彈性系數接近3,稅收收入的過快增長會影響國民經濟的平穩發展(見表2)。因此,目前進行以減稅為基本特征的稅制改革是必要的。在統一稅制的前提下,通過加大農村稅收優惠力度等減稅措施,不僅可以平穩經濟發展和稅收良性增長,而且有利于逐步解決“三農”問題,促進城鄉一體化發展新格局的形成。

(三)農村公共品的缺失需要通過統一城鄉稅制提供支持

長期以來,在國家重城輕鄉的政策背景和挖農補工的非均衡發展戰略下,農村公共物品供給的資金來源受到極大制約。這主要表現為,城市公共物品供給一直由國家負擔,而農村內部公共物品的短缺卻是農業自己解決,這種城市公益事業由國家辦、農村公益事業由農民辦的不合理的制度安排使得農村公益事業資金缺口越來越大。目前,一方面是農民仍然是大部分稅的負稅人,而另一方面是農村基本的低檔次的公共產品(如水利設施和生活用水、公路等)仍然需要農民投資投勞;農民在生病、工傷、殘疾、養老等方面還沒有享受到與城市居民同等的社會福利政策;在工業化、城市化過程中,農民土地資源被征用,卻補償不足,喪失生活保障。這種狀況的長期存在,必然會制約城鄉一體化發展的步伐,而國際上普遍的做法就是針對“三農”問題的稅收傾斜政策。因此,城鄉統一稅制重構,也需要從消除二元稅制與體制的角度進行考慮,給予農業適當的稅收優惠政策,充分發揮稅收在經濟社會發展中的重要調控作用。

城鄉統一稅制重構思路

(一)改革與調整現有稅制

對已經實現城鄉一體化的稅種進行局部性調整。增值稅改革,主要是從支持農業產業發展的角度出發,建議增值稅率執行17%一檔稅率,維護“金稅工程”的機制,同時對涉農產業實施0%的優惠稅率;對營業稅而言,對交通運輸和建筑業兩個稅目,改征增值稅;對個人所得稅來說,應加快綜合征收模式的改革步伐,拉大稅率級距,減少稅率級次,適當降低稅率;對資源稅,應隨著資源開采情況,隨時動態的調整稅率,促進資源合理的開采和利用。對消費稅,應動態地對少數稅目進行調整。由于城鄉差距的拉大,除了使用所得稅對收入進行調節以外,應加大間接稅對收入的調控力度。目前我國宜選擇中間型消費稅,適當擴大稅基以強化其對經濟的調節作用。比如對一些新出現的奢侈品和高消費行為開征消費稅,以適當擴大稅基。如:高檔住宅、高檔消費行為、高級服裝、高檔消費品。

取消或合并一些稅種。按照國民待遇原則,對現行的內外有別的城市房地產稅和房產稅合并為統一的房產稅,城鎮土地使用稅和耕地占用稅合并為統一的土地使用稅。同時,新設立一些稅種。改革的重點主要放在落實和貫徹科學發展觀及民生發展方面。如新設立社會保障稅、遺產與贈與稅、環境保護稅。設立社會保障稅是為民生而設,我國已有能力建立惠及全民的社會保障機制,讓人民享受改革的成果;設立遺產與贈與稅可以在增加地方政府收入的同時縮小居民收入差距;設立環境保護稅是為環境與能源而設,是落實科學發展觀的具體體現。

(二)在統一稅制基礎上實行對農村的稅式傾斜

為了促進農業的發展,在統一稅制的基礎上應對農業實行稅收優惠。主要是進一步降低農業生產資料的增值稅負擔,對涉農企業的各種稅收負擔進行區別性稅收優惠,降低農業生產成本和農產品流通成本。同時,在農業稅取消后,農民還是很多間接稅的實際負稅人。按照稅收縱向公平原則,也應對農民進行稅式傾斜。具體是:一是加大對農民進行基建投資的各種稅收扣除力度,刺激農民投資的積極性;二是實施有利于現代農業發展的稅收政策。凡是對農業生態起保護作用,有利于農業可持續發展的,稅收政策上要給予鼓勵,對農業產業化經營,應以產業政策為指導適當降低目前以農產品為原料加工產品的增值稅稅率;三是積極運用農業科技創新方面的稅收優惠政策,大力發展生態農業,促進農業科研機構、高等院校積極參與研究開發農業優良品種和農業生產技術,鼓勵生產優質高效無公害的綠色產品;四是推行促進城鄉交流的稅收政策,實施鼓勵城鎮勞動力向農村、農業領域流動的稅收政策。

(三)在原個人所得稅的基礎上構建負所得稅制

1962年,弗里德曼在《資本主義與自由》一書中首次提出了負所得稅理論。負所得稅的基本思想可用如下公式表達:

S=N-t×I

其中,S是納稅人從政府領取的補貼(繳納的負所得稅),N是基本生活費用,t是所得稅的稅率,I是納稅人的收入。

負所得稅制的基本操作思路是:確定一個臨界值,高于該值的,公民依法納稅;低于該值的,由政府向公民以“負納稅”的形式進行補貼。實行負所得稅制的好處是:一是保證了對低收入群體的社會救助責任;二是可以把一些弱勢群體納入到納稅隊伍中去,實現 “全民納稅”,維護稅收公平原則。

在現實中,一方面,雖然我國最低生活保障制度的推行大有“全民低保”之勢,但由于“費”的天然缺陷,很難維護分配公正,社會貧困救助制度的推行也存在諸多問題;另一方面,取消農業稅后,造成農民這個龐大群體納稅義務的缺失,違背了稅收公平。通過推行負所得稅制,把低保制度、貧困救助制度、個人所得稅制度三個制度聯結起來,使“享受低保”、“享受救助”變為“負納稅”,將全體公民納入到稅法的約束當中,這樣既可以較好的維護社會公正分配、控制收入差距,又可以讓農民等社會困難群體都成為納稅人,維護稅收公平,強化全民納稅意識。

具體稅制設計思路是:將納稅對象確定為我國全體公民,并與現行的個人所得稅統一起來,以“稅”的形式來取代我國現在實行的針對弱勢群體的低保、社會救濟等;基于與以前個人所得稅制的銜接問題以及國家的財政承受能力等因素,以突出該制度的現實操作性,本文認為將目前我國實行的全國平均工資、最低工資標準、平均社會救助標準等因素結合起來考慮,基本生活費用(N)的確定為N=180元;在基本生活費用N=180元確定后,將轉折收入I確定為300元(比照最低救助標準)。

雖然2008年2月,全國城市低保標準為人均123元/月(見表3),但國家實際支付的金額是月人均補差,考慮到負所得稅制定的基本生活費用比低保制度稍有提高,并且將農民納入負所得稅制度中,但負所得稅將原來沒有享受低保的人也納入其中,這部分人收入相對較高,暫將負所得稅平均月人均支出測算為70元左右。目前我國弱勢群體規模在1.4-1.8億人左右,約占全國總人口的11%-14%(鄭功成)。由此計算的月支出為98-126億元左右,年支出在1176-1512億元左右(為計算方便,取值為1200億元)。占GDP的0.64%-0.83%。2007年,政府的財政收入已經達到51304億元,比2006年增加12544億元,增長32.4%,2003-2007年間,財政收入平均年增長22.1%,中央財政支持實行負所得稅的財政負擔應該不是很大。

參考文獻:

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