論長江沿岸中心城市經濟能級的政府間協調合作發展

楊順湘

摘要：在科學發展、構建和諧社會的背景下，29個長江沿岸中心城市聯結而形成的經濟區域是中國經濟發展中最具實力、活力和潛力的發展軸。貫徹落實十七大“促進國民經濟又好又快發展”的精神，構建一個強有力的長江沿岸中心城市經濟能級的政府協調合作發展的長效機制，靠政府間的合作促進生產要素跨區域合理流動，實現互動多贏，在現行體制下是沿江各中心城市又好又快發展的理性選擇。長江沿岸中心城市合作能否獲得新的進展，關鍵在于各方能否克服合作發展面臨的體制約束及進行制度創新，取決于各方能否采取正確的可持續共謀發展戰略的政策制定和實施。

關鍵詞：政治學視角；長江沿岸中心城市；合作發展；長效機制；制度創新；政策制定實施

中圖分類號：F120.3

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)06-0001-07

一、命題的提出

中國已經進入科學發展及構建社會主義和諧社會的全新發展階段。科學發展的本質，就是以人為本，協調發展。隨著中國對內對外開放和市場經濟體制的初步確立、全面樹立和落實科學發展觀，中國區域合作越來越緊密，長江流域區域經濟合作亦正在興起。同時國內外對區域合作的研究方興未艾。

當代國內外學術界就區域經濟合作理論和方法的創新等進行了探討和交流。提出了許多新的見解和政策主張，引起了較為廣泛的影響。但這些研究忽略了從政治學基本理論層面對區域間政府合作進行研究。就長江流域區域合作而言，目前，理論界對長江經濟帶的協作研究頗多。例如，重慶大學馬述林、陳德敏主編的《世紀展望：崛起的長江沿岸城市產業帶》就從產業經濟角度對長江沿岸城市產業進行了深入的分析。現有的文獻對區域經濟發展與地方政府間關系的研究，主要集中在兩個領域：一是區域經濟學的研究。就當代中國區域問題研究而言，區域經濟學的研究是最豐富和最深刻的，它不僅從經濟學的角度進行了深刻的理論分析，而且提供了豐富的實證材料，尤其是近年來圍繞長江三角洲區域經濟一體化問題的一系列實證分析和理論探討的論著，大大推動了該領域研究的深入。二是經濟地理學和行政區地理學的研究。理論界的研究為統籌區域協調發展提供了許多富有建設性的理論指導和政策性建議。但是，這些研究對長江流域區域政府間的協調合作時冷時熱的深層原因挖掘不夠，對長江沿岸中心城市協調合作的障礙分析也不夠系統，進而未能及時進行構建長江沿岸中心城市經濟能級的政府間協調合作發展長效機制的制度創新。按照法國經濟學家Sandra Poncet的研究，中國國內省級間商品貿易平均關稅超過了歐盟各成員國之間的關稅水平，和美國與加拿大之間的貿易關稅相當。長江沿岸中心城市之間亦不例外，可見，從政治學政府關系基本理論角度對長江沿岸中心城市經濟能級的政府合作發展的研究，在國內外一直是個薄弱環節。在我們看來，研究目前長江沿岸中心城市政府間協調合作發展，應避免上面所提及的研究問題，以科學發展、和諧發展的新視角，系統地從理論分析、實證調查、應對策略等層面，運用政治學之政府關系基本理論來對加強長江沿岸中心城市經濟能級的政府間協調合作發展更加緊密的制度及機制安排進行戰略性研究。而構建長效協調合作發展機制的核心是要解決體制和市場壁壘這兩個關鍵性問題，這就需要通過對政府結構、政府政策制定的考察和審視，進行制度創新，推進問題的解決。須知，中國是一個政府主導型、后發型國家，一方面，計劃經濟體制下政府對經濟的深度干涉，政府手中掌握了大量的管理和直接運行經濟的權力和能力；另一方面，市場經濟發育還極不成熟，公民社會的力量還有待于發展和壯大。所以，除非政府之間達成共識，通過政府間合作，依靠一致性的行政力量、政府的政策資源去建構自由協作區，否則在政府之外沒有足夠的力量和制度渠道來實現這一制度變化。當然，以長江沿岸中心城市政府合作來共謀長江經濟帶發展，并不是強調以政府的力量去替代市場，而是恰恰相反，試圖通過區域內地方政府的共同行動，一起嘗試并進行以市場化為導向的制度創新，為長江沿岸中心城市社會經濟資源的優化配制提供一個一體化的制度平臺。著名經濟學家薩繆爾森曾講道，中國“如果實行完全的自由市場經濟，那也是非常大的錯誤。我認為，應該保持政府在經濟中的重要角色”。事實上，當今世界各國經濟發展的經驗表明，只有把市場機制和政府的作用有機結合起來，才能使經濟得到快速而健康的發展。貫徹落實黨的十七大提出的縮小區域發展差異，引導生產要素跨區域合理流動，鼓勵東部地區帶動和幫助中西部地區發展，構建一個強有力的長江沿岸中心城市協調合作發展的長效機制，依靠政府間的合作促進生產要素跨區域合理流動，實現互動多贏，是在現行體制下長江沿岸中心城市的理性選擇，這便是本命題的理論意義。本選題獨到之處在于系統地深入剖析長江沿岸中心城市合作發展面對的障礙，并推出構建長效合作發展機制的制度創新，依靠對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源去推動長江經濟帶協調發展，從而塑造長江沿岸中心城市的整體優勢。本命題的實踐意義在于，可能為長江沿岸中心城市構建官方合作的長效機制提供建設性意見，或許能找到解決長江沿岸中心城市合作發展的體制性障礙和地方保護主義的可行的措施辦法，或許能為長江沿岸中心城市的交流與協作，進一步推動長江沿岸中心城市的科學發展、和諧發展找到亮點。

二、長江沿岸中心城市政府協調合作發展政策的形成與運作現狀

長江沿岸中心城市包括上海、南京、武漢、重慶、攀枝花、宜賓、瀘州、宜昌、荊州、岳陽、成寧、鄂州、黃石、石首、九江、安慶、銅陵、蕪湖、合肥、馬鞍山、泰州、揚州、鎮江、南通、寧波、舟山、黃岡、巢湖和池州等29個市，由這些城市聯結而形成的經濟區域是長江流域經濟帶的核心，連接東、中、西部三大區域，在中國經濟發展中處于輻射南北、帶動周邊的位置，是中國經濟發展中最具實力、活力和潛力的中軸部分。長江沿岸中心城市加強相互間多領域合作，按照科學發展、和諧發展基本要求，共謀長江經濟帶協同發展的政策制定，是其行政管理行為中的一項重要活動，它關系到長江沿岸中心城市合作發展的成敗，關系到各方利益的實現程度。如何進一步深入貫徹科學發展觀，依據科學發展與社會和諧的內在統一性，落實國家生產力發展的區域布局，從居于中國承東啟西、輻射南北的中心脊梁的區位優勢出發，科學地制定長江沿岸中心城市合作發展的政策，是長江沿岸各中心城市行政管理中研究的重大課題。

20世紀80年代，國內經濟區域劃分為三大板塊。率先發展的東部沿海地區向中西部傳播先進的技術，提供先進的技術裝備，拓展產業轉移，培養和輸送先進的建設人才；中西部地區的發展比較落后，應把沿海地區的發展看成自己迅速發展的前提條件。同時。沿海地區也應把中西部地區的迅速發展看成自己迅速發展的前提條件。三個地區都應該盡可能快地發展。這就是地處東中西脊梁的長江沿岸

中心城市攜手合作發展政策制定的立足點。1985年，由重慶市、武漢市發起以及上海市、南京市參加的長江沿岸中心城市經濟協調會誕生了，并在重慶市召開了第一次聯席會議。在第二次協調會上，成員擴到23個沿岸中心城市，以后逐步擴充，到目前協調會成員擴充到29個市。

沿岸各中心城市根據“自愿聯合、平等互利、輪流坐莊、求同存異”的原則，建立了以滬、寧、漢、渝四個城市為中心的協作區。以上海為中心的長江三角洲經濟圈，大力采用先進技術，加強以機電一體化為代表的基礎裝備工業的發展和以計算機軟件為主體的信息產業的發展，形成以機械、鋼鐵、石化等重化工業為主導、高新技術產業為支撐的產業結構；以南京為中心的長江下游沿岸經濟圈，重點發展家電、汽車、建材、化工、鋼鐵、造船業；以武漢為中心的長江中游沿岸經濟圈，依托武漢市和九江、岳陽、宜昌等城市，重點發展鋼鐵、有色冶金、汽車、石油化工、機械裝備和光電子產業；以重慶為中心的長江上游沿岸經濟圈，重點發展以汽車、摩托車為主的機械制造業，以天然氣化工為主的化工業，以新型鋁材和優質鋼材為主的冶金業，加強培育具有現實優勢和潛在優勢的電子信息、建材、食品和日化等產業。形成了依托沿岸高速公路、鐵路、輸氣干管、輸電干線、通信光纜等重大點線性基礎設施建設，承接沿岸中心城市產業疏散，拓展沿岸產業布局，把長江沿岸地區建設成為全國最具實力的鋼鐵及有色冶金走廊、石油化工走廊、汽車與機械制造走廊、輕紡走廊和以電子信息技術、現代生物技術為代表的全國最具活力的高新技術產業帶。新時期新階段，沿岸各中心城市圍繞推進長江經濟帶建設的目標，加強交流與合作，進一步推動科學發展、和諧發展。一是加強沿江城市間的雙邊合作，建立更加緊密的合作交流機制；二是積極推動沿江中心城市企業合作，促進流域經濟又好又快地科學發展；三是推動資源共享、優勢互補，實現共贏。

三、長江沿岸中心城市合作發展政策制定與運作面臨的不協調因素及制度創新

長江沿岸中心城市政府間協調合作發展政策運作不可能很快到位，需要克服種種不和諧因素才能漸入佳境。首先遇到的就是思想認識障礙，一些人思想保守、目光短淺、畏首畏尾、市場意識差，習慣于按計劃經濟的模式觀察和處理問題，特別是一些黨政部門機遇意識不強，膽子不大，一切都按舊習慣、舊方式辦事，尤其是對現階段政府之間打破行政區劃限制，開展長江沿岸區域合作發展缺乏認識，沒有充分意識到構建長效合作發展機制對本地區經濟社會發展的巨大推動作用，未能及時開展部門之間、地區之間跨省市交流合作工作，在事關經濟發展的一些重大舉措上往往行動遲緩、貽誤合作時機。目前長江沿岸中心城市各方政府面對的是按照科學發展觀的統籌區域發展要求、推動區域經濟科學發展、和諧發展的認識問題。不管是否有著明確意識，隨著政府間經濟協作工作發生的變化，推動長江經濟帶區域經濟良性發展的問題逐漸擺在各方政府面前：如何認識長江沿岸中心城市政府間協調合作發展的必要性?如何看待區域經濟協調發展政策與對內對外開放政策?如何克服合作發展面l臨的體制約束?合作發展應該采取何種發展方向?長江沿岸中心城市政府間協調合作能否獲得新的進展，皆取決于各方能否采取科學發展、和諧發展戰略的政策制定與實施。

(一)體制障礙是長江沿岸經濟協作面臨的不和諧因素

首先是多元化政府目標引起的障礙。與市場經濟國家的政府比較，我們的政府是一個包羅萬象的政府，行業職能、經濟職能和社會職能等多種職能交織在一起，政府的目標取向既復雜又廣泛。第一，政府目標有時表現出與市場經濟條件下的目標相左的取向。政府的目標選擇在一定意義上是矛盾抉擇或兩難選擇。例如在滿足就業方面，一方面要滿足政府的就業目標，政府要創造新的就業條件，開拓就業途徑，保證適度就業；另一方面，政府又要加大改革的力度，推動企業加快減員增效、下崗分流。第二，政府目標的扭曲。由于政府的特殊需求，或為了追求短期成績，或為了實現“政績工程”，導致政府目標偏差和短期化。重復建設、投資沖動當屬于此列。有些地方熱衷于搞華而不實和脫離實際的“形象工程”，互相攀比；有些地方市政建設盲目追求高檔次、高標準，大大超過經濟實力：有些地方連工資都不能按時發放，卻亂上項目，敞開口子胡亂花錢；有的地方違反規定興建樓堂館所，辦公大摟越蓋越大、越蓋越豪華；名目繁多的辦節、慶典活動，比闊氣、講排場等等，這些都從一個側面反映了政府目標的扭曲。第三，在原有體制下政府目標與企業目標驚人的一致。因為國有企業是政府的附屬物，政府目標是企業目標的替代，或者說政府是通過企業來體現其目標的。例如一些地方政府為了實現“政績工程”、“形象工程”或應對重大事件，往往強行向企業攤派費用，增加了企業的負擔。這樣，政府目標實際成為企業的成本。

政府目標的多元性表明我們的政府還不是與市場經濟、區域經濟相稱的政府，與市場規范有相當大的距離，在推進長江沿岸中心城市合作的進程中，政府目標面臨重大修正。

其次是市場替代的政府行為導致的障礙。從總體上看，長江沿岸中心城市政府行為仍然沒有擺脫一靠紅頭文件、二靠政策手段、三靠保護壟斷這樣一種行政支配的行為模式。不少政府部門還習慣于直接干預企業的經濟活動，行政管制還很多，審批制還在經濟生活中起主導作用。在現實的經濟運行過程中，確實存在著政府對市場的過度替代問題，一些由市場起作用的仍然由政府包辦，而一些需政府職能到位的卻沒有真正管起來。現在問題比較突出的是地方政府行政審批泛濫。一些直接參與或者干預微觀經濟的政府部門仍然大量存在，甚至有相當數量的行政機構就是靠自行設置的行政審批收費或者所謂的“行政執法”罰款收入來生存的，導致現實生活中的行政審批事項過多過濫。這種隨意設置的事項，大到一部法律，小到一個區市縣政府的規范性文件。甚至是區市縣政府下屬部委辦局所發布的不知如何冠名的“紅頭文件”，都可以為自己設定一項審批權，形成“權力部門化、部門利益化、利益法制化”的現象。

其三，行政體制分割、各自為政是長江沿岸中心城市合作的共性障礙。在現行體制下，沿岸各中心城市還是不同的利益主體，行政區之間存在著行政分割的利益分歧，存在大于合力的分力，以致還遠遠沒有充分發揮經濟協作區的作用。在提升長江沿岸中心城市合作的過程中，如何進一步打破“條條”與“塊塊”之間的分割，打破地區封鎖，消除“諸侯經濟”現象，真正樹立一盤棋的思想，形成區域市場、統一市場，協調經濟協作區中行政權力之間的關系，是一個有待進一步解決的問題。

其四，區域政府利益導向的影響。行政性分權下，在使企業生產擴張能力與市場占有控制能力不能彰顯的同時，也強化了地方政府的主體作用。經濟關系由經濟區域分工形成，但在市場經濟的競爭

中，如果缺乏政府和企業的主動性和創造性，區域合作隨時可能被打破，經濟協作關系就有可能發生變化。區域間政府的經濟合作，就是各方政府通過高層聯系、溝通合作信息，增強相互了解，協調經濟政策，加強統籌協調，營造互利互惠、平等競爭的協作環境，政府搭臺，企業唱戲，通過協作，促進共同發展。

(二)制度創新是提升長江沿岸中心城市政府間協調合作發展的理性選擇

在現階段，要建立長江沿岸中心城市政府間長效協調合作發展機制并確保這一機制的有效運轉，直接取決于各中心城市能否建構起良性的制度環境、合理的組織安排和完善的區域合作規則。其中制度環境是基礎保障，組織安排是結構保障，行為規則是具體的激勵與約束保障。在長江沿岸中心城市政府間協調合作機制建構的政策制定與實施過程中，長江沿岸地方政府在各自的范圍內進行有效的制度創新是問題的關鍵之所在。

首先，需要良好的制度環境：制度基礎的完善與體制的改革。制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律原則。政府作為人民利益的總代表，支配著各種政治資源，是維系政治系統穩定的主要力量，承擔著提供制度安排的主要責任。因此，長江沿岸中心城市政府間協調合作機制的建立所需要的良好的制度環境，在很大程度上取決于政府的制度創新能力。一是積極推進法治建設，完善相應的法律制度。市場經濟是法治經濟，基于市場經濟基礎上的政府間合作機制離不開法律制度的規則。在西方發達國家，法律對于反壟斷、促進市場形成與發展起到了極其重要的作用。長江沿岸各中心城市政府首先必須在政策、法規中明確禁止各地政府分割市場的行為，其條文核心應該是“不得以任何形式限制國內自由貿易”，切實建立防范懲戒分割統一市場的行為，尤其是抽象行政行為；其次是完善相應的競爭法規，阻止地方保護主義。二是完善分稅制。在省級政府的權限內，首先進一步合理界定各級地方政府事權，劃清支出責任，并以此為基礎完善稅制相關規定；其次是切實貫徹規范化的中央對地方的轉移支付制度，落實稅收返還、專項撥款補助、特殊因素補助等；最后是規范政府收入，建立以稅收為主，收費收入為輔，稅費并存的財政收入運行機制，同時也為各級地方政府建立穩定的財稅基礎。三是建立科學的政府官員績效評價體系。在以經濟建設為中心的制度背景下，一個地方的經濟發展狀況往往直接決定了該地方政府官員的政治、經濟收益。所以，在這樣的績效評價體系的指引下，地方政府官員往往會為了自身利益的最大化而忽視全局利益，以至于地方政府行為呈現出異化特征，從而導致地方政府間利益關系的不協調，地方保護主義和地方市場分割盛行。因此，長江沿岸中心城市必須建立起科學的地方官員績效評價體系，通過其正確的方向引導，規范官員們的行為取向和行為模式，實現各地方政府行為的正常化，從而達到協調和改善政府間利益關系的目的。筆者認為，科學的長江沿岸中心城市地方政府績效評價體系的建立應該體現兩個方面的思想：其一是對一個地方政府政績的評價應該把該地方社會經濟發展與其歷史狀況及長遠發展有機結合，尤其要注重這個地方的可持續發展的能力；其二是對地方官員的考核評價應該取向于一個綜合的指標體系，而不應該僅僅局限于發展經濟的能力。應當設計一套科學、規范、可量化的干部績效考核指標體系，其中不僅要有經濟數量、增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標，關注在遵守國家政策法律法規方面的表現，對直接干預市場運轉或企業活動所造成的經濟損失必須承擔相應的法律和經濟責任。

其次，建立合理的組織安排：創立制度化的多層次組織機構。區域政府合作機制的實現不但要有良好的制度環境，更要有實施具體合作事宜的組織。區域合作是通過區域合作組織進行的，區域合作組織本身的出現是制度安排創新的產物，它使區域利益主體的獲利空間得以擴大或延伸，能將原來對立的利益轉化為一致利益，而且這種組織的安排方式是處于動態調整過程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是強制性的，也可能是誘致性的。從中國實際情況和西方國家區域合作的實踐來看，長江沿岸中心城市政府合作要得以真正建立，必須要在地方政府和市場中介組織兩個層面上形成制度性的組織機構，實行多層面的協調互動。

一方面，建立跨行政區的協調管理機構，實現地方政府間的自愿合作制度創新。地方政府是區域合作的主要參與者，如何發揮各地方政府的積極性，建立一個反映各地方政府意愿，能獲得普遍認同、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，是長江沿岸中心城市政府間協調合作機制能夠真正確立的關鍵。建立一個跨行政區的協調管理機構，應體現以下五點：一是該機構的具體組織形式，可借鑒世界發達國家和國際組織的經驗和做法；二是該組織的主要職能包括組織協調實施跨行政區的重大基礎設施建設、重大戰略資源開發、生態環境保護與建設以及跨區生產要素的流動等，統一規劃符合本區域長遠發展狀況的經濟發展規則和產業結構，制定統一市場競爭規則和政策措施并負責監督執行情況，協助各區市縣制定地方性經濟發展戰略和規則，使局部性規劃與整體性規劃有機銜接；三是關于組織內部的功能性機構設施方面，除負責日常聯絡和組織工作的秘書處外，還應根據專業、精簡、高效的原則設立各種專業委員會和工作小組；四是在機構的人員配置方面，應堅持公正和專業的原則，在各地方政府的經貿委、發改委、財政、人民銀行等相關職能部門中抽調部分公務員，并且保證區域內各地方政府人員數量的平衡；五是該機構的治理結構適度效仿民間組織，共同協調決定有關區域發展的重大戰略問題，其做出的決策對區域內各政府具有普遍的約束力。

另一方面，鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區的民間組織。在現代市場條件下，應當充分重視民間組織在長江沿岸區域經濟聯合體中的推動作用。可以建立以各地經濟專家為主體的，如長江沿岸中心城市間政府合作聯誼會、長江沿岸區域經濟共同體促進會、長江沿岸中心城市經濟社會共同發展咨詢委員會等組織。可以充分發揮行業組織在經濟共同體中的作用。這里的關鍵是，行業協會要突破行政區劃障礙，組成跨地區的行業聯盟，共同制定區域行業發展規劃、區域共同市場規則，推進區域市場秩序建立，探索區域各類市場資源的聯接和整合等。還可組建跨地區股份制區域性集團公司。跨國公司是打破國家之間關稅和非關稅壁壘的最有效方式；同樣，跨地區公司也是打破區域封閉格局最好的方式。因而要倡導組建各地相互參股的跨地區的超級巨型企業集團，這既是參與國際競爭的需要，也是打破封閉、優化資源配置，增強綜合競爭力的需要。

最后，完善區域合作規則：自愿遵守的激勵和約束機制。國際經驗表明，區域經濟一體化進程發展的快慢與是否有完善的制度保障直接相關。以目前運作最為規范的歐盟為例，作為制度一體化的歐盟，

每個階段都制定相關法律，成員國依此反映了特定經濟部門的一體化。《巴黎條約》建立了歐洲共同體，反映了特定經濟部門的一體化。《羅馬條約》建立了關稅同盟，實現區域貿易自由化。《單一歐洲法案》對商品、勞動、人員和資本的自由流動列出了約300項立法，并規定了完成這些立法的時間表。1993年，歐洲統一大市場正式形成。隨后，歐共體成員國簽署了《馬斯特里赫條約》，并于1999年實現了經濟貨幣聯盟。如今，歐盟各國又在為實行統一的憲法而努力。今后，歐盟將邁向完全的經濟一體化，對各種經濟政策通過超國家機構進行協調和統一。在中國，經濟區域內缺乏一致性的規則，各地區在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面的政策存在著很大的差異，沒有規范區域一體化發展的統一法規。這個問題不解決，區域政府合作就缺乏必要的制度保障。因此，長江沿岸中心城市合作規則是利益相關的域內各政府在一致同意的前提下制定的，這種規則應具有三個特點：一是規則的形成是地方政府間相互博弈的產物，體現了參與者的一致同意；二是將規則以文字的形式規定下來，具有較強的制度性；三是有正式的執行機制。在長江沿岸中心城市間政府協調合作中，跨行政區的協調管理機構充當了各級地方政府間利益糾紛的中間人，由它們對什么是違反規則的行為作出裁決，以一種正式化的方式維護區域合作規則。這種規則的內容應包括五個方面：一是形成區域生產力布局原則和區域產業發展規則；二是開放共同市場，促進人才交流；三是建立協調的基礎設施網絡，統一開發利用自然資源，統一整治和保護環境；四是建立協調與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業制度、醫療制度、教育制度、社會保障制度等的改革方面加強行政協調，聯手構建統一的制度架構和實施細則，以此協調各地區的政策行為；五是在招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環境。待時機成熟再將這種規則上升為區域發展與管理規章條例，實現區域制度架構的融合。長江沿岸中心城市政府合作規則的形成和有效運作，還必須要有與之相適應的新型的區域利益分享和補充機制。以達到各方政府在平等、互利、協作的前提下，通過規范的制度建設來實現地方之間的利益轉移，從而來實現各種利益在地區間的合理分配。

四、長江沿岸中心城市經濟能級的政府長效協調合作發展政策制定與實施的機制運作

長江沿岸中心城市政府間協調合作的目的，從根本上說，就是通過行政性力量基于對市場規范的共識，掃除沿江各城市間的行政壁壘，促進長江流域內部要素的流動，實現資源的有效配置，最終實現流域經濟一體化。這一合作機制與傳統體制下的地區合作與發展不同，它是必須建立在分享共同利益的基礎之上的合作行為。在市場經濟深入發展和各地方政府利益獨立化的制度背景之下，區域內各地方政府之間的合作行為是一種利益驅動下的戰略選擇，區域政府合作框架必須基于各地的共同利益之上，并且使區域內的地方政府意識到只有選擇合作策略才能增進和分享共同的利益。因此，基于對共同利益追求的原則，長江沿岸中心城市經濟能級的政府長效協調合作發展政策制定與實施的機制運作的建構理路應體現以下五個方面。

(一)各城市優勢互補多方聯動，在長江沿岸發展中實現共贏的政策制定目標

在“十一五”、“十二五”期間，長江沿岸各中心城市應按照中央要求，認真貫徹落實科學發展觀，始終從戰略高度和長遠角度把握和推進本城市與長江流域科學發展、和諧發展的關系，進一步加強合作與交流，優勢互補，平等互利，互為機遇，相互開放，相互帶動，相互促進，實現共贏。各方充分發揮各自在市場、資源、資金、產業、技術和人才等方面的優勢，遵循市場經濟規律，突出企業主體地位，提高政府服務水平，搭建企業發展平臺，共同推動各方經濟社會協凋發展。

(二)開發、合作、保護并舉的政策制定。整體推進長江現代物流發展，充分發揮“黃金水道”的“黃金效應”

物流對經濟發展貢獻巨大已被許多國家和地區所證實。就長江經濟帶而言，龍頭上海直轄市與沿海經濟帶銜接，龍尾重慶直轄市與西部地區相銜接，在對外開放、參與西部大開發中起著承東啟西、左傳右遞的作用。以重慶為中心的長江上游沿岸經濟圈，應在整體推進長江現代物流發展中，構建統一的開放市場體系，使之向西可以作為西部大開發的進軍主通道，開辟廣闊的大市場，獲得新的發展空間；向東可以加速發展開放型經濟，進而充分利用國內國際兩個市場，提高市場化水平。聯手解決共同關心的區域發展的重大問題。應該看到，整體而言，現代物流對長江沿岸城市經濟發展的促進作用還未能充分發揮。建議建立省市及長江協調會制度，共同加快沿江綜合運輸體系建設，大力發展現代物流業。加強長江航運發展的整體規劃，科學合理布局沿江港口和產業項目，建設沿江經濟走廊。突出重點，整體推進，有重點有步驟分階段實施長江航道系統治理，提高通航能力。共同爭取國家加大對長江干流基礎設施建設的力度，加快建設區域性樞紐港口，共同實施長江航運標準化體系。加強商貿物流合作，以集裝箱運輸為重點，聯合建設高效、便捷、規范的長江流域大物流圈，擴大中上游地區產品進入國際市場。共同建立首尾呼應、整體聯動的長江運輸體系，推進沿江城市港口和物流企業通過參股、兼并、聯合等多種形式加強交流合作，實現長江水運企業投資主體和產權多元化，促進長江水運企業做大做強。

(三)以立法、政策措施的形式確定長江沿岸中心城市間協調、合作的關系，使各城市經濟社會合作的活動有所遵循

通過區域規劃及其他政策手段促使地區間聯合，興建可共享基礎設施，共同開發毗鄰地區的資源，聯合興建一些規模經濟要求高的資金密集型、技術密集型的原材料項目等。在這方面，可以借鑒美國的田納西河流域開發的經驗，即由聯邦政府出面組織設立跨地區管理機構和建立新的利益分配格局來誘導地方政府摒棄彼此之間的利益沖突，攜手共進。在長江沿岸中心城市合作的進程中，也可以像田納西河流域一樣。在經濟協作區范圍內建立由各方政府出面組織的經濟協作區發展規劃協作機構。機構的最高領導由中央政府直接任命或由經濟協作區中經濟社會發展水平較高的地區領導兼任，各委員由相關城市部門派員參加，中央和沿江中心城市政府負責協調。當然，這不是指揮機構，而是指導協調機構。通過指導協調機構完善常規性、實務性的區域協調機制，促進重大規劃的編制與實施合作，為區域經濟的發展和全國統一大市場的形成創造條件。此外，還可以建立各中心城市經濟社會發展戰略規劃的通報、磋商制度。通過磋商與通報，從總體上協調區域發展，有利于各自經濟發展質量與效益的提高，避免重復建設、過度競爭給經濟造成損失。也可以考慮在四個中心協作區和交通干線及優先區位進行具體的經濟一體化微觀實驗(比如以重慶為

中心的長江上游沿岸經濟圈成員)，共同協調出臺相應的政策、地方法規，避免地方保護主義的市場準入與投資保護制度。

(四)積極推進地方政府行政管理創新政策施行

推進行政審批制度改革，按照凡是可以下放的權力一律下放，凡是可以取消的收費一律取消，凡是可以精簡的審批一律精簡的原則，公布取消、下放、轉移行政審批事項。同時，對確需設立行政許可的項目，實行規范管理、嚴格監督。解決多頭多層執法，是推進行政管理創新的緊迫任務。按照屬地管理為主、適當下移執法重心的原則，著眼于從體制上解決問題，撤銷交叉重復的執法機構，明確執法行為主體。同時應開展相對集中處罰權、推進綜合執法試點，待條件成熟即在更大范圍推行。合理劃分財權事權，是支持地方政府行政管理創新的必要條件。健全科學民主決策機制是實現行政管理創新的重要內容。完善重大決策的規則和程序，采取多種渠道，運用多種形式，廣泛地集中民智、反映民意，使決策真正建立在科學、民主的基礎上。深化政府機構改革是行政管理創新的重要基礎。政府機構改革核心是建立“決策科學、分工合理、執行順暢、運轉高效、監督有力”的行政管理體制。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，完善機構設置，理順職能分工，合理劃分經濟社會管理權責，充分利用現代交通通信發達、信息傳導便捷的有利條件，精簡管理層級，擴大管理半徑，深化鄉鎮綜合配套改革。

(五)聯手維護民工合法權益的政策制定，改善農民進城務工環境

隨著農村勞動力轉移，重慶農民工猛增到700多萬，沿江各城市農民工亦多。堅持以人為本、民生為重，認真解決涉及農民工合法權益的問題，成為各城市面臨的共同問題。由于農民工的流動性，迫切需要各城市共同制定政策，攜手做好對農民工的服務工作。首先是制定培訓與就業政策，加快建立農民工培訓與就業的檔案制度和服務管理制度，指導解決農民在勞務合同、工資待遇、社區生活等方面發生的問題，維護農民工合法權益。其次是認真制定與實施農民跨地區就業和進城務工的各項政策，清理對農民務工歧視性規定和不合理收費，推進農民工醫療和工傷等社會保障制度的建設，努力解決農民工子女上學、法律救助、勞動爭議等問題，改善農民工進城務工環境。最后是制定構建公平統一的城鄉勞動力市場和公平競爭的就業保障政策，建立開放式互動就業服務信息網絡。

總之，長江沿岸中心城市經濟能級的政府協調合作發展更加緊密的制度及機制安排，就是通過政府間協調合作，依靠政府的政策資源和法規去打造長江沿岸經濟帶，建立合作，共謀科學發展、和諧發展機制并確保這一機制的有效運轉，為長江沿岸中心城市經濟社會資源的優化配置提供一個一體化的制度平臺，推動擁有中國承東啟西、輻射南北的中心脊梁區位優勢的長江經濟帶又好又快發展，共創可持續未來，為助推長江流域科學發展與和諧發展發揮示范和帶頭作用。