新農村環境社區治理模式研究

韓從容

摘要：農村環境污染具有污染源小而多、廣而散的特點，傳統的環境治理模式應用于農村環保之中，出現環境治理主體缺位、治理方法滯后、治理投入匱乏以及城鄉環境治理政策傾斜等問題。文章基于環境民主與環境效益的博弈，提出引入農村環境社區治理模式，依托現有的農村自治組織，實現農村環境治理的公眾參與。

關鍵詞：新農村；環境治理；農村社區；社區治理

中圖分類號：DF46

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)06-0108-05

2006年國家“十一五規劃”明確提出新農村建設的具體要求，即按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩步地推進新農村建設。其中，“村容整潔”是指根據農村的實際和特點，搞好鄉村建設規劃，保留歷史文脈，建設良好的生態環境，形成優美的農村人居環境…。這是新農村建設對于農村環境治理提出的基本要求，也是中國新農村建設中環境保護工作的目標。

但是，農村環境污染不同于城市，農村居民的生產與生活存在家庭化、個人化和無序化的特點，污染源小而多、廣而散；農村居住分散使得環境設施的鋪設需要投入大量的人力、物力和財力，無法形成規模經濟，再加上貧困和環境意識滯后，使得農村的環境治理成本畸高。評估農村環境治理的績效，反思環境治理的路徑勢在必行。

一、農村傳統環境治理模式評析

所謂環境治理，是指在對自然資源和環境的持續利用中，環境福祉的利益相關者們誰來進行環境決策以及如何去制定環境決策，行使權力并承擔相應的責任而達到一定的環境績效、經濟績效和社會績效，并力求績效的最大化和可持續性。由此概念推導，環境治理范疇涉及以下幾個要素：(1)環境治理主體確立；(2)環境治理路徑選擇；(3)環境治理績效評定與責任歸屬。其中績效評定既是客觀的評價指標，又是機制創新的源泉。唯有借助于科學的績效評定才能不斷反思治理主體的架構，調整治理的方式與路徑。

依此思路審視中國農村環境治理績效，農村環境持續惡化已經成為阻滯農村經濟增長的主要因素：復合污染源的疊加；新舊污染源的交織；貧困與發展的博弈；對自然環境的極度依賴與環保投入的嚴重匱乏，都顯示了農村環境治理的特殊性與滯后性。客觀分析農村環境治理模式有助于獲悉其績效阻滯的根源，尋找到制度創新的契機。

(一)農村環境治理主體缺位

目前，中國農村環境治理以政府管制為主導，但政府環境管理體制的不合理，導致了農村環境治理主體的實質缺位。

1，農村基層環保機構配置與需求不符

首先，基層環保機構設置不合理。中國最基層環保部門是縣一級環保機構，大多鄉鎮一級尚無相關職能部門，即使現在許多地方鎮一級政府也建立了環保辦公室、環保助理、環保員等環保機構及人員，但他們在農村的工作僅限于農村工業這一塊，農村生活與農業環境成為環境管理真空。其次，農村基層環保機構配置薄弱，無法承擔農村環境保護的繁重任務。相對大中城市的環境污染而言，農村的污染源、污染范圍、污染程度、污染物質及其危害性都具有不確定性，特別是農業面源污染不像點源污染那樣直觀，治理難度大。中國環境管理機構配置從中央到地方卻是一個倒“金字塔”結構，越往下數量越少、規模越小，且環保專業技術人員越缺乏、環保技術裝備越差、環境監管執法能力越薄弱，從而導致各縣級環保部門對農村環境污染失察。

2，政府環境管理職能交叉導致環境治理失控

中國《環境保護法》第7條規定，中國現行的環境監督管理是一種統一監督管理與分級分部門監督管理相結合的管理體制。環保部門對本轄區的環保工作實施統一監管，土地、礦產、林業等部門按照資源要素分別對環境資源保護實施監督管理。部門管理權力分割配置直接影響到生態系統的整體性治理。

3，環境管理機構行政區域的設置與環境治理的生態區域性相沖突

農村環境污染具有“面源性”的特點，一旦環境受到污染或者生態遭受破壞，其蔓延與擴張是不受行政區域限制的，嚴格按行政區域設置的環境管理機構往往局限于本地區利益，無法從環境問題的系統性與整體性出發來進行環境治理。

總之，各部門環境監管職能橫向分散，上下級環保機構縱向分離，跨地區環保機構地區分割，各個管理部門自成體系、各自為政，不同管理部門之間常常出現職責重疊、脫節或矛盾，造成政令不暢，難以發揮整體監管效果，導致管理資源浪費，環境資源錯置。

(二)農村環境治理公共投入匱乏

中國的環保投入遵循地方各級政府對本轄區環境質量負責和“污染者負擔”等原則，采取以地方和企業投入為主、中央政府給予必要扶持的政策。目前，中國絕大部分污染治理投資都是投向城市，呈現出經濟發達地區投入高、城市投入高和經濟欠發達地區投入低、農村投入低的“兩高兩低”現象。這就直接導致了農村環境治理的資金投入、技術投入以及環保基礎設施投入嚴重短缺。

(三)農村環境治理方法滯后

農村環境治理是一項科技含量很高的系統工程，需要先進、適用的農村環境保護技術作為支撐。由于中國環境保護科研投入較低且側重于城市環境治理方法的研究，導致農村環境污染治理效率不高。在中國農村環境治理中，長期機械套用城市污染治理方式即污染末端治理，但是，鄉鎮企業污染以及集約化畜禽養殖場污染，采用末端治理則會因為污染治理設施建設和運行的“最小經濟規模限制”、“低處理率限制”以及“高折舊率限制”而不可行。因農業生產導致的面源污染，更是由于其排入主體的分散性、隱蔽性及不易監測性等特征，導致治理技術難度加大。合理分析農村環境問題的根源，尋求其因地制宜的個性化、多樣化治理方法是達成良好的環境治理效果的根本。

(四)城鄉環境治理政策傾斜

中國一直以來實施的是重城市輕農村的二元化環境治理政策，在城鄉環境權益的分配上存在著嚴重的“剪刀差”現象。一方面農村作為原材料和自然資源的輸出地，消耗了農村環境資源，城市作為受益者并未向農村按“誰受益，誰付費”的原則支付受益費。另一方面，由于城鄉產業結構的不同，城市環境排放的廢物遠遠大于農村，并不斷向農村擴散和轉移，導致農村環境不斷惡化，而由此造成的損失，城市并未向農村按“誰污染，誰治理”原則支付治理補償費。二元化環境治理政策加劇了農業的弱勢產業地位；損害了作為弱勢群體的農民的環境權益；同時使得脆弱的農村生態環境更加惡化，不利于中國農村環境保護工作的開展。

二、農村環境治理模式創新——環境社區治理

從實踐看，農村傳統環境治理單純依賴政府的命令控制型管理早已是力不從心。克服農村環境治理缺失狀況，必須改革現行環境治理體制，重構治理社會基礎，將農村社區引入環境治理的領域，為公眾參與搭建一個組織化的平臺。

(一)概念導入

農村社區指以村莊或即將形成的村莊為中心與

其周圍散居農家合成，全村村民有共同的生活方式和活動方式的相對獨立的社會生活共同體。農村社區具備五個要素：第一，村莊已經形成或初具規模，具有一定數量的共同生活人群。第二，生活服務設施和文化娛樂服務設施配套完善。第三，同一行政村區域。第四，地處農村且村民是本村的農民。第五，村民在感情上和心理上有認同感和歸屬感。在中國，農村社區是一個不斷發展的概念，是農村經濟社會發展到一定程度的產物。

新農村建設要求，農村社區要按照有利于強化管理、整合資源、加快發展和方便群眾的要求進行劃定。依據中國農村實際情況的差異性，可以首先將符合條件的行政村改設為農村社區，同時對不符合條件的村應仍然保留行政村現有的設置形式。即以目前的行政村為基礎，改造“空心村”、拆遷“城中村”、合并小村、優化農村社區空間布局，以“一村一社區”的模式進行設置與整合。

環保社區治理即是以社區為依托，集聚區域內社會群體的力量參與環境決策，監督環境執法，維護社區共同的環境利益。社區治理是政府單一管制的補充，是公眾參與環境保護的組織化路徑。

(二)理論支撐

政府借助于準確、完備的環境信息，做出科學的環境決策，通過層級交錯的環境管理權配置往往能夠收到高速、高效的治理效果。但面對農村復雜的污染源頭、廣袤的污染面積、薄弱的環境監控設施、環境信息不對稱、環境管理權力分置、地方政府環境保護觀念滯后等諸多因素都導致政府環境治理對農村的面源污染作用非常有限，以至完全失靈。農村環保是一項宏大的系統工程，直接影響到農村經濟的發展，實現環境治理主體的多元化成為必然，引入環境社區治理機制有其合理性。

第一，民主化優勢。農村環保社區治理是農民實現自身環境利益的客觀要求。社會學認為，任何個人和群體的利益與價值追求必須依托一定的地理空間和社會空間實施主體行為才能實現。農民是農村社區生活的主體，當然也是社區的治理主體。但是，社區治理的復雜性需要農民以組織機制來發揮主體作用。當前農村社區治理主體呈現多元化。需要多元主體之間在利益博弈和目標沖突中取得均衡，才能達到善治。農村社區組織在維護農民環境權益、監督政府環境執法行為以及約束企業與農民的生產和生活行為方面起到了重要的作用。

第二，效率優勢。農戶對于社區環境問題的利益相關度與敏銳度直接決定了環境社區治理的高效性：(1)農戶與農村社區環境的關系密切，環境污染直接危害其身心健康，因而農戶對環境污染極為敏感，對污染的治理有著極高的熱情和積極性，便于形成強大的輿論壓力，從而促進對污染的有效監控與治理；(2)單個農戶的環境治理需求具有散在性，不利于與多元化的環境治理主體相抗衡。農村社區是聯結單個農民的社會網絡樞紐和利益聚合體，便于整合分散的社會資源，匯聚零碎的環保建議，發揮公眾維權的整體優勢。

第三，成本優勢。農村環境社區治理體現了對分散污染源治理的規模效益優勢，無論是禽畜糞便、農戶生活污染、醫療垃圾還是鄉鎮企業帶來的工業污染，單獨處理的效率低下，而以村為單位集中治理則可以減少成本。因此，通過村的整合能使生活資源、生產資源相對優化，實現經濟發展和環境保護的協調進步。總之，農村社區環境治理模式是環境治理主體多元化的實現路徑。通過農村環保社區治理機制的運行，可以以低成本、高效率的方式，使農民從環境破壞者和受害者變成促進環保的責任者和監督者。因此，環保農村社區治理有助于推進農村環境資源和污染治理的優化配置和合理布局。

三、農村環境社區治理路徑培育

新農村環境社區治理，必須通過農民、政府與社區三個層面的合作、協調，重新配置基層環境行政管理權與農民個人的環境權益，實現“政府引導、社區自治、農民參與”的三位一體的環境治理新模式。

(一)組織保障

環境社區治理的制度性目標就是聚合社區內部共有、共同和共享環境利益，實現環境利益訴求和環境利益表達的制度化、規范化和法制化。同時，農村環境社區治理的復雜性和農民個體的弱勢地位，也需要農民以組織機制來發揮環境治理主體作用。

1，機構設置

新農村建設以目前的行政村為基礎進行農村社區建設，原有的村委會與人員配置可以繼續沿用。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”作為農村村民自治組織，村委會可以行使一定的環境管理權，為政府環境管理與農民的環境訴求搭建溝通的平臺。

隨著新農村建設的推進，農村社區可以適當配備環境管理專業人員。村委會可以招聘專業的環境助理，從事日常環境宣傳、監督、維權等各項事務。通過吸納更多的專業型、知識型人才，提升社區環境治理績效。

2，權力配置

村委會的環境管理權來自于土地所有者的權利、公民的環境權利和國家機關的授權，故其性質是私權利與公權力的結合體，是農村的基礎性權力。一方面，基于全體村民的授權，村委會享有私權利性質的環境自治權，即村委會有權以全體村民的名義對社區環境進行維護、管理與監督。村委會的環境自治權具體包括以下幾個方面。

第一，環境知情權。環境知情權是公民參與國家環境管理的前提，又是環境保護的必要民主程序。村委會有權利以全體村民的名義，要求政府、企業乃至農戶提供相關的環境監測報告、環境質量報告等各種環境信息，從而明悉自身所處的環境狀況。同時，本村村民也有權依據《村委會組織法》，要求村委會提供必要的環境管理信息，以實現村務公開。村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映。有關政府機關應當負責調查核實，責令公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。

第二，環境參與權。環境社區治理本質上就是村民環境參與權的體現，具體表現為：村委會有權參與政府環境管理的預測和決策過程，參與開發利用農村環境的管理過程，參與農業環境科學技術的研究、示范和推廣，以組織化形式參與環境保護的宣傳教育，以及參與農村環境糾紛的調解。

第三，環境請求權。請求權是指公民的環境權益受到侵害以后，通過司法程序或準司法程序進行救濟的權利。對侵害本村環境權利并拒不改正的，或者需要賠償損失的，村委會可以以自己的名義提起民事訴訟。由于村民的弱勢地位，訴求能力有限，社區參與就是一種最好的表達途徑和活動載體。通過村委會的組織形式予以支持和幫助，更有利于村民環境權利的維護。

另一方面，基于環境民主的價值取向，國家將環境管理權力部分讓渡于社區以體現社區的主體地位，同時增強社區環境治理的權力，具體包括：(1)村環境管理規章制定權。《村委會組織法》明確規定，

村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。因此，村委會有權根據環境法的相關規定，制定村規民約，規定村民及在本村土地范圍內的所有人，包括臨時路過的人環保行為準則，用以保護本村的生態環境。但是，村委會的環境保護規章不得與國家及地方性的環境保護法及其他法律法規相抵觸，否則，村委會的環境規章無效。(2)調解和監督權。監督國家及地方性環保法律法規在本村的執行情況，對拒不執行國家環境保護法規或村環境管理規章的人進行批評教育，給本村或村民造成損失的，村委會可以出面要求其停止違法行為，追究其經濟責任，必要時可以向縣級以上環境保護機構或者有關司法機關提出控告。村委會可以調解本村村民之間的環境糾紛，責令侵害環境的人停止侵害，要求其賠償損失。

(二)體制保障

農村環境社區治理機構的設立與權力配置，是治理主體多元化的基本要求，而與之相適應的政府管理體制的整合、社區機構之間的合作則是治理結構確立的根本。

1，政府環保機構：引導與監督

政府仍然是環境治理公共產品的主要供應者，政府應矯正城鄉二元環境政策，為農村環境社區治理提供完善的環境治理產品。同時，政府還應充分發揮其引導作用，為社區治理提供一個寬松的外部環境。其一注重資金引導，通過補貼、貼息等資金的導向作用，矯正環境治理的正外部效應，吸引民間資金對農村環境治理的投入。其二注重政策引導，通過制定優惠政策，如技術扶持政策、土地使用政策和減免稅政策等，引導市場主體積極參與農村環境的治理。其三是宣傳引導，通過宣傳教育，提高農村消費者的環保意識，形成農村環境治理互動機制。

政府環保機構還應適時監督農村社區的環境管理行為，進行專業性的指導和扶持。由于中國基層環保機構設置嚴重不足，可以考慮引入環保巡視制度。即由基層環保機構與上級環保機構抽調專業人員，或選擇部分已經退休的管理人員組成巡視組，不定期到各管轄范圍內的農村社區進行檢查、監督，并出據相應的巡視報告與評估報告，以備農村社區進行整改、學習。建立巡視制度，一方面可以全面了解農村社區的環境治理績效，在專業人士的指導下進行相互交流、學習；另一方面，可以在精減機構的前提下，實現環境管理效益最大化。

2，相鄰社區機構：合作與協調

治理和善治理論認為，在政府管理中，參與公共活動的各個組織，無論其為公營還是私營，都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題；它們必須彼此依賴，進行談判和交易，在實現共同目標的過程中實現各自的目的。由于農村面源污染具有區域性、系統性，農村環境治理往往會牽涉到幾個或更多的社區之間的環境利益。在社區被賦予環境資源的使用和管理權的情況下，社區組織將成為協調社區之間沖突，處理社區外界事務的決定性因素，這就需要社區組織具有強有力的組織能力。

加強社區組織能力建設，不僅有利于保證補償機制的運作和環境服務的供給，而且對于補償方案的談判，保證公平公正也是不可缺少的。因此，在共管執行過程中，應當注重社區之間環境治理經驗的交流、學習，注重社區自我發展能力的培養。

(三)法制保障

農村環境社區治理，還必須通過法律保障村委會的地位與職能，通過立法構建適用于農村環境治理的方法與路徑。

1，完善村民自治立法，確立村委會的法律地位與環境管理權

在中國現行立法中，只有《村委會組織法》詳細規定了村民自治的相關內容。但是，隨著中國農村經濟的發展，《村委會組織法》逐漸呈現出與村民自治實踐不適應的情況，這主要是因為《村委會組織法》中的規定比較籠統、原則，缺乏一定的明確性和具體性。如村委會的法律地位不清。村委會作為法人組織，并沒有一個明確的登記部門、登記條件和登記手續。村委會組織法的罰責沒有操作性。違法應受到什么處罰?由誰處罰?規定過于原則，不易操作。這使得在實踐中村委會選舉經常無法可依，違法的行為也得不到及時的懲治。

2，盡快完善農業環境保護的有關法律法規，及時頒布實施《農業環境保護法》、《環境農藥控制法》、《鄉鎮企業環境管理條例》等，使農村環境治理有法可依

現有的環境立法隨工業化發展而產生，更側重于城市環保，并不能完全適應于農村環境問題。如污染監測制度只是針對城市而言的，沒有關于農村的檢測標準，更沒有規定在農村如何執行。“誰破壞誰補償”的政策不便在農村執行，因為像化肥農藥、地膜主要污染的是土壤和地下水，與城市的點源污染不同，很難查出破壞者及其破壞程度。簡單套用城市環境治理方法、手段，在農村是不可行的。因此，必須立足于農村環境的特殊性。制定與之相適應的環境保護法律體系。

四、結語

農村社區作為區域環境利益的社會共同體，作為政府與農民溝通交流的平臺，是一種具有擴張力的社會組織形態。向上與政府環境管理行為對接，傳導與實現政府的環境保護政策；向下則聚合農民的環境利益訴求，監督與維護本社區內生態安全。同時，相鄰社區之間基于自主管理權的相互妥協與謙讓，吻合于環境保護的整體性需求。因此，農村環境社區治理無疑是對政府環境治理的有益補充，是優化環境治理結構的必要途徑。