從“陽光財政”看公共預算管理

尹桂妹

[摘要]從我國目前公共預算管理所暴露出的問題可以看出我們與陽光財政的目標還有一段距離。針對這些問題，提出幾個對策建議，以期實現(xiàn)公共預算資源的合理配置。

[關(guān)鍵詞]陽光財政 公共預算

中圖分類號：TP2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-7597（2009）0110167-01

“陽光財政”的提法已經(jīng)有幾年了，人們一直對此充滿期待，但是到目前為止，我國財政尚未處于“陽光”之下。“管中窺豹，可見一斑”。從近幾年“審計風暴”每“審”必中的高效，從其中所暴露的問題，我們就可以發(fā)現(xiàn)，“陽光財政”仍是一個夢想。

通過對這幾年審計工作報告的分析，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律，那就是歷年所披露的問題大都具有相同的性質(zhì)或特征：主要包括預算編制不夠真實和準確、預算調(diào)整隨意性強、虛報多領(lǐng)預算性資金、設置“賬外賬”和“小金庫”、某些重要項目的立法程序不完整等等，只不過是存在問題的部門和具體細節(jié)有所差異罷了。同時，目前我國的財政監(jiān)督審計大都是事后的合規(guī)性審查，即使發(fā)現(xiàn)問題并及時整改，某些損失也早已形成，有“亡羊補牢”的意味。古人云：防患于未然，從這個意義上說，通過有效的制度設計，依靠事前和事中的實時監(jiān)控，實現(xiàn)預算的動態(tài)管理，最大程度上達到預算資源的合理配置。

一、公共預算管理中存在的問題

考察我國預算管理的整個過程可以發(fā)現(xiàn)以下問題：

首先公共預算報告提供的信息不精細、不準確。預算報告上公布的財政信息通常是籠統(tǒng)的數(shù)字，缺乏明細資料，而財政活動的實質(zhì)必須通過它的細節(jié)來顯現(xiàn)。比如，一筆“基本建設支出”的具體內(nèi)容可以是一個豪華的辦公樓，也可以是若干鄉(xiāng)村小學的教學樓。由于具體內(nèi)容的不同，其意義也會不同，但這種不同會在“基本建設支出”這樣一個籠統(tǒng)的詞匯中消失，這樣，我們就無法看清公共財政的本質(zhì)，即讓一個國家的公民花最少的錢獲得最好的政府服務。相比之下，公司的財務報表“晃一眼就能看出問題在哪里”。原因在于：企業(yè)會計資料詳盡，而政府會計科目雖然分為類、款、項、目、節(jié)五個層次，但預算報告通常只反映到“類”，部分反映到“款”，更具體的信息很少或者幾乎沒有反映，這就是問題所在。預算報告的不準確可以從連年上漲的“預算偏離度”上看出端倪：2000-2007 年在財政部編制的預算草案中，全國財政收入預算增長分別為8.4%、10.3%、10%、8.4%、8.7%、11%、12%、15%，而實際增長達17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、21.4%、19.8%、24.4%、32.4%。

其次，人大預算審查監(jiān)督的蒼白無力。按照我國的憲法和預算法，各級人民代表大會是最重要的財政監(jiān)督機構(gòu)，政府預算未經(jīng)人大通過不得執(zhí)行。但實際上，人大很難發(fā)揮有效監(jiān)督：第一，預算報告“看不懂”。盡管政府給人大作的預算報告是公開的，但具體的預算文本是機密，不發(fā)給代表，有的只給代表團長掌握，代表只能借看。并且，全國人大總共才開十來天會，中間還要休息，還要審議一些重要的法律、產(chǎn)生政府人選、聽取并通過政府工作報告，花在預算上的時間很少。所以有人形容政府預算報告似“天書”，代表們直呼看不懂。看都看不懂，何談監(jiān)督？第二，退一步說，即使人大代表看懂了財政預算報告，未必監(jiān)督得了資金的有效運轉(zhuǎn)。目前政府出爐的預算報告，總體是粗線條的，要么設置不合理，要么沒有具體的部門預算，這樣，財政資金花費彈性空間比較大，如果花銷的具體指向不明確，人大也將無從監(jiān)督。

二、公共預算管理對策

通過以上分析，科學詳細地編制預算、加強預算監(jiān)管、嚴格資金去向是當前我國公共預算管理的應循之道。

（一）提高預算報告的編制的準確化、具體化、科學化水平。針對我國當前預算粗糙問題，相關(guān)部門應將各項數(shù)據(jù)明確詳盡地顯示在預算報告中，在范圍上應包括人民共有、委托政府進行管理的所有資金；在具體性上，除了依法界定的機密之外，應反映類、款、項、目、節(jié)各個層次的信息。只有保證預算報告的足夠精細化，大家才能看出問題并參與討論。同時，還要通過分析總結(jié)上年度的預算執(zhí)行情況，找出影響本期預算的各種因素，客觀分析本年度國家計劃對預算的要求、本年度國家有關(guān)政策對預算的影響，對未來年度的政策目標進行仔細研究與評估，提高預算編制的準確性，把預算收支建立在科學預測的基礎(chǔ)上。

（二）組建專業(yè)人士構(gòu)成的人大預算委員會，并實行實時控制。獲得批準的預算為實際運行確立了控制標準，在預算實施過程中，針對一些偏離標準的地方，可以采取如下控制方法：預防性控制，過程控制，反饋控制。預防性控制是指為了防止違反標準的行為，政府建立一些特殊的程序，來對價格超出規(guī)定限額的購買活動進行審議，當財政資金緊張時，這個限額標準也會相應降低。在形成購買活動之前，由預算委員會再通過特殊的事前審計來確保這種支出的恰當性。過程控制，就是當實際支出和預算支出的差異超出一定水平之后，設定程序，使得差異反應報告自動對一些特定賬戶發(fā)布停止支付的命令。反饋控制，是將財政年度內(nèi)的預算支出和實際支出進行比較，作為下一年預算制定審計等的依據(jù)。值得關(guān)注的是，在公共預算制度的改革進程中，深圳走在全國前列，目前該市人大預算委委員共14名，包括來自會計界、金融界、研究機構(gòu)及審計部門等界別的財經(jīng)專業(yè)人士，對政府預算結(jié)構(gòu)都有著深入了解。其中更包括5名人大常委委員，使得預算委的審查意見能夠?qū)ΤＮ瘺Q策發(fā)揮直接影響。同時，與其他地方人大僅僅在“兩會”期間審議表決政府預算報告不同，深圳預算委更多的監(jiān)督體現(xiàn)在閉會期間的“常態(tài)審查”，比如具體預算項目撥款以及大量預算調(diào)整項目的審查等等。

（三）建立明確的制度，規(guī)定公民參與的權(quán)利、形式和程序。財政信息原本就是歸全體公民共享的東西，應清晰明了地反映政府財政活動的真相，讓納稅人、媒體、分析人士便捷地獲得相關(guān)信息，并易于理解這些信息。透明的財政預算可帶來許多現(xiàn)實的和潛在的好處，公眾可了解預算活動的事實根據(jù)、形成過程、基本目標、預期成本和未來效益等情況，激發(fā)其參與其中的興趣，提出自己的意見和建議。“陽光是最好的防腐劑”，在億萬雙眼睛緊盯官員怎么花錢的情況下，違規(guī)和腐敗現(xiàn)象必然減少。

三、結(jié)語

公共預算改革是建設服務型政府的基礎(chǔ)，“沒有陽光的預算，就沒有陽光的政府”。當然，任何改革都不能一蹴而就，都需要有一個過程。但是“一萬年太久”，必須“只爭朝夕”。預算的不準確，管理有漏洞，會導致諸多問題滋生，所以，我國應加快預算管理改革，使預算更加科學、準確，實現(xiàn)政府對經(jīng)濟狀況的準確把握和對社會資源的最優(yōu)配置。

參考文獻：

[1]約翰L米克賽爾，公共財政管理分析與應用，中國人民大學出版社，2005.

[2]馬蔡琛，從“審計風暴”到“預算風暴”中國陽光財政建設的路徑選擇，2005年第13期.

[3]李愷陽，我國財政預算連年超收問題研究，合作經(jīng)濟與科技，2008年第8期.