找準地方政府在公共危機管理中的角色定位

范炳良

根據現代化進程規律，我國目前正處在公共危機的多發期，許多深層次的社會矛盾和問題逐漸暴露，加上近年來受不合理的經濟發展方式和生活方式的影響，我國的自然生態環境日漸惡化，自然災害的發生越來越頻繁。公共危機給整個社會帶來了巨大的破壞性，為避免公共危機帶來的損失，政府應該認清自己的職能，明確定位，高度重視公共危機管理，做好公共危機管理中的“預防員”、“信息員”、“消防員”、善后處理者角色，為科學、合理、有效管理公共危機提供認知前提。

一、地方政府是公共危機管理的“預防員”

公共危機管理重在“防”，這樣可以花少量的錢做大量的事。預防公共危機就是要及早善于發現和查找可能引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患，防止其蔓延擴散。地方政府要重視公共危機的預防，做好公共危機的“預防員”。

構建危機預警系統，防患于未然。2003年一場突如其來的SARS疫情充分暴露了我國政府在公共危機管理機制上的漏洞和能力的欠缺：被動式、回應式的管理，停留在亡羊補牢的層面，缺乏對危機的事前防范意識。由于公共危機具有破壞性、突發性、不確定性、擴散性等特征，因此能否及早發現與控制公共危機成為政府能否及早采取行動、消除危機的關鍵。處于公共危機前沿的地方政府應建立一套能夠感應危機來臨的預警系統，提前發出危機警報，盡可能地把損失減少到最低限度。

培養公民的危機意識與抗危機能力，形成全民防御的文化。思想是行動的先導，公民的危機意識與抗危機能力是危機預警和防控的基礎。長期穩定的社會氛圍使得人們缺乏危機意識，對能夠引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患缺乏敏感性，以致漠視星星之火可能導致燎原之災的公共危機的發生。地方政府要做好公共危機的“預防員”，就要把應對各種突發事件的基本知識和技能作為公民素質教育的重要內容，組織社會成員模擬危機情景反復演練，通過全民的危機教育、災難自救培訓、實地演習，增強政府與全民的危機意識和抗危機能力。

制定和完善地方性法規、規章，做到有章可循。完備的法律法規和計劃安排是公共危機管理的保障。地方政府應結合本地區的實際，加強地方性法規、制度的制定和完善工作，為全國構建完善的公共危機管理法律框架提供實踐依據。

二、地方政府是公共危機管理的“信息員”

信息化社會中的客觀信息非常重要，它是社會及其成員生存與發展的重要資源。地方政府應該建立公共危機信息管理系統，使危機信息管理貫穿于危機管理全過程。

加強公共危機信息的過程管理。公共危機爆發前，盡可能多地收集信息，加強信息處理，以用于危機預警和危機防范。公共危機一旦爆發，地方政府必須對危機現實進行全面的信息收集，掌握具體的地點、危害程度、擴散狀況、所需資源等，以增強危機管理的針對性。建立具有知識庫和邏輯推理能力的決策支持系統，利用計算機的模擬和分析能力對危機管理決策進行支持，并集中專家資源，制定最有效的應急方案。提供監督和評估方案的執行情況，確立調整方案的流程。為避免謠言，贏得社會公眾的支持與信任，及時發布公共危機信息。在公共危機結束后，信息管理工作進入到善后處理階段，加強信息跟蹤反饋，收集危機破壞方面的信息，做好危機損失評估工作，得出全面而準確的損失匯總信息，以提交上級部門和向社會公布。制定災后重建計劃，完善危機治理預案，全面總結公共危機的經驗與教訓，加強地方危機預警工作。

與此同時，構建全面整合的公共危機信息管理系統，包括地方政府應急聯動中心、地理信息系統、財政管理信息系統、資產和后勤信息管理系統、人力資源信息系統、知識系統等，為戰勝公共危機管理提供全方位的支持。

三、地方政府是公共危機管理的“消防員”

公共危機的突發性、破壞性以及與此相連的緊急性要求地方政府迅速履行公共危機管理的消防員角色，即一旦危機事件形成或者爆發，政府應該快捷、準確、有效地控制危機。

快速反應，展現地方政府處理公共危機的應急能力。公共危機具有突發性、破壞性，如不及時加以控制，將造成不可估量的損失。所以，管理學家福斯特將快速反應作為公共危機管理的首要特征。這就要求地方政府必須在第一時間作出快速反應，立即啟動應急預案，主要領導親臨現場進行指揮，控制局面：同時快速開展緊急救援，實施控制隔離，緊急疏散居民，評估災難程度，進行社會動員，向公眾及時報告危機狀況和政府采取的應對措施，提供基本的公共設施和安全保障等，將危機造成的損失和沖擊降至最低點。在此過程中要特別注意：一是堅持寧快勿慢原則，切忌拖拉敷衍，必須在第一時間內向上級機關報告，并通知同級機關，切忌因為事件對本部門或本地區不利就采取相應的隱瞞和遮掩措施；二是進行本地區全民社會動員，力戒全能政府思維和政府單打獨斗，要充分發揮企業、非政府組織、公民等在處理公共危機中的作用；三是要依法進行緊急處置，避免濫用職權。

四、地方政府是公共危機管理的善后處理者

危機的結束不等于危機處理的結束，當公共危機被有效控制而趨于穩定并逐漸消除后，地方政府公共危機管理的重點應該轉向對公共危機的善后處理。恢復民眾的生產生活秩序，使社會組織及其成員盡早地從危機狀態恢復到正常狀態。

第一，有步驟地恢復重建與危機后果評估并行。公共危機逐漸消除后，為了減少恢復時間，減輕人們的緊張心理，地方政府應該科學規劃，合理配置資源，使危機反應和恢復行為更加切實可行，有步驟地開展恢復重建工作。從現實的角度出發，對于恐怖危機、騷亂危機及主要由于人為因素引發的災害危機造成的損失，由于與政府的監測、預警、預防措施不到位直接相關，政府有必要為此而承擔相應的責任：有關社會或商業保險理賠也應及時跟上，這樣有利于維護地方穩定，提升地方政府公信力。

第二，調動社會一切力量，有效利用國際資源。在危機事件結束后，通過召開例行的新聞發布會，告知民眾在危機事件中的注意事項等，不斷培養民眾的參與精神和自救能力，充分認識和發揮其在危機管理中的主人翁作用；充分發揮社區、志愿者組織、紅十字會等第三部門力量參與各種危機事件應急救助的重要作用，加大國際合作，借助國際資源，進行災后重建。

第三，建立健全心理救助機制。公共危機對社會公眾的心理壓力絕對不會因為危機的結束而自動消除，災后的人群特別是那些城市“災害弱者”，即外來民工、老人、殘疾人、移居城市的少數民族、低收入群體等，需要更多的心理傾訴與心理安慰，因此，地方政府不能僅僅從物質層面，還應從精神、心理層面建立健全心理救助機制，以實現社會的全面恢復與發展。

責任編輯：丁和平