３０年黨和國家監督制度的重要發展

唐瑩瑩　陳星言

監督制度，是國家政治制度和法律制度的重要組成部分，是控制國家機關權力濫用、保障人民民主權利實現的重要制度保障。改革開放30年來，黨和國家高度重視監督制度建設，在健全黨和國家監督體系、完善黨和國家監督制度、發揮黨和國家監督功能作用等方面做了不懈的努力，取得了明顯成效。從靜態看，黨的監督、人大監督、行政監督、民主監督、司法監督、輿論監督等各項監督制度均已建立，黨和國家監督體系已經形成；從動態看，各項監督制度內容不斷完善，實施力度不斷加大，各項監督制度之間的配合作用不斷增強，整個監督體系運作不斷規范。

一、監督意識不斷增強

改革開放30年來，隨著我國政治體制改革的逐步開展和深入，人們的監督意識逐步樹立和增強。監督意識的增強體現在三個方面：

一是黨和國家領導人重視民主法制建設，重視對權力的制約。十年動亂結束后，國家的政治生活開始轉向正規。十一屆三中全會上，黨中央確立了加強社會主義民主法制建設的方針：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度具有穩定性、連續性和極大的權威。”此后國家開始了經濟、政治體制的改革，黨和國家監督制度建設被提上日程。1980年8月，鄧小平在論及《黨和國家領導制度改革》的問題時，提出“要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”[1] ，“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分”[2]，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[3]。鄧小平還對群眾監督的實現途徑進行了積極的探索，認為人民群眾的監督應具體化為專門的機構來實施的監督，指出:“最重要的是要有專門的機構來實施的監督”，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”[4] ，江澤民指出:“在實際生活中有法不依、執法不嚴的現象比較突出，人民群眾對此反映強烈。如果允許這種現象存在，就會影響法律的嚴肅性和權威性，而且會危害國家和社會的穩定。”因此，“人大及其常委會要理直氣壯地把法律監督抓起來，行政、司法、審判、檢察機關都要采取有效措施切實糾正有法不依、執法不嚴，甚至以言代法、以權壓法的現象”。為增強監督實效，江澤民提出要把黨內監督、法律監督、群眾監督結合起來，充分發揮輿論監督作用，建立完善的監督制約機制。黨的十五大報告指出：“我們的權力是人民賦予的，一切干部都是人民的公仆，必須受到人民和法律的監督。”在黨的十六大報告中，黨中央就包括對行政在內的權力制約和監督濃墨重彩寫了一段，指出“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節，加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人財物管理和使用的監督。強化領導班子內部監督，完善重大事項和重要干部任免的決定程序。改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡查制度。發揮司法機關和行政監察、審計等職能部門的作用。實行多種形式的領導干部述職述廉制度，健全重大事項報告制度、質詢制度和民主評議制度。認真推行政務公開制度。加強組織監督和民主監督，發揮輿論監督的作用。”對權力制約和監督如此全面系統深刻的表述，在黨的文獻中還是第一次。黨的十七大再次強調了要“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，表明黨對監督制度的認識達到了新境界。

二是監督主體積極參與監督的意識。隨著社會主義市場經濟的確立，經濟與社會的發展，人們正擁有越來越多的選擇和自主空間進而對政府提出新的要求和期望。通過多年來的法制普及教育，人民群眾的民主參與意識、依法維權意識以及依法治國觀念大大增強，人民群眾經常性地通過信訪、舉報、批評建議控告、申訴及新聞媒體等各種渠道對行政行為、司法行為進行評判。通過新聞媒體爆料是一種公民監督的簡便途徑，被人民群眾廣泛應用。據不完全統計，北京主要都市類報紙的熱線新聞中，有80%來自于新聞線人的報料。寧波日報社所屬各媒體在前幾年獲得的省、市新聞作品獎項中，九成以上題材是由新聞線人提供線索的[5]。對人大監督來說，隨著人大在社會主義民主法制建設中的地位越來越明確，人大自身對加強監督工作的要求越來越高，全國各級人大認真履行監督職權，不斷改進監督工作，如開展執法檢查和代表視察，聽取和審議“一府兩院”工作報告，提出詢問、質詢等，有些地方人大還積極探索新的監督形式，創造了很多新的做法，比如開展個案監督、述職評議等，在社會上的影響較大，對改善人大形象起到了積極的促進作用。雖然有些做法的科學性有待進一步論證，個案監督、述職評議等做法也未被監督法所吸收，但這些做法體現了各級人大監督意識和開展好監督工作內在動力的增強。政協的民主監督也不斷增強，各級政協將民主監督寓于政治協商和參政議政之中，通過提意見、作批評的方式，參與執政黨和國家機關的決策， 推動決策的民主化、科學化， 并加強對憲法和法律以及重要方針政策的執行的監督、對國民經濟和社會發展計劃及財政預算的執行、對國家機關工作人員的工作進行監督。

三是監督客體自覺接受監督的意識不斷增強。隨著行政管理體制改革的不斷深化，政府積極轉變職能，不斷增強接受監督的意識，從計劃經濟時代“想做什么就做什么”到以人為本、依法行政，從行政審批制度改革到行政許可法的實施，從行政體制改革到科技、衛生、文化體制改革，強化社會管理和公共服務職能，積極從全能型、管制型向管理型、服務型、法制型轉變。特別是國務院頒布實施《全面推進依法行政實施綱要》以來，各級政府通過建立新聞發言人制度、行政決策聽證制度、開放檔案館等做法，推行政務公開，積極打造“陽光政府”。各級政府主動接受同級人大及其常委會的監督，除了做好一年一度的政府向人大報告工作外，還積極辦理代表議案和代表意見建議。有些地方政府積極拓寬政府與群眾的交流渠道，通過行政首長熱線電話、網上信箱、人民來信、“12345”政府服務熱線、“96178”廉政投訴熱線等形式，多渠道架起了政府與人民群眾溝通、接受人民群眾監督的橋梁。隨著司法體制改革的不斷深入，人民法院和人民檢察院接受人大及其常委會、社會各界監督的意識也不斷增強。人民法院、人民檢察院自覺接受人大及其常委會監督，認真向同級人大及其常委會報告工作，積極配合人大組織的有關執法檢查，認真辦理議案和代表建議。人民法院積極落實人民陪審員制度，人民檢察院實行人民監督員制度，積極拓展外部監督路徑，體現了鮮明的人民性。

二、監督目標逐漸清晰

從監督的終極目標來說，監督是為了防止行權者將人民賦予的權力濫用，保證人民的合法權利得到尊重和維護。所以，從理論上說，對權力的制約和對權利的保護這兩者在根本上是一致的。但由于兩者的側重點不同，在黨和國家監督制度的發展過程中，對權力制約和權利的保護則是一個不斷認識和實踐的過程，經歷了一個從單一的制約權力到制約權力和保護公民權利并重的過程。可以從以下幾個側面來反映這個過程：

一是體現在人權保護意識的增強上。改革開放以來，我國在致力于實現人民經濟、社會和文化權利，努力提高人民生活水平的同時，對促進和保護公民權利和政治權利也給予了充分重視。尤其是黨的十三屆四中全會至十六大，黨的第三代領導集體曾在十四、十五、十六大三次黨的代表大會上，正面闡述我們的人權觀念、人權政策，更是黨和國家重視人權的體現。黨的十六大報告明確提出了要“尊重和保障人權”，2004年全國人大進行憲法修訂，把“尊重和保障人權”列入憲法。在開展各項監督中，也非常注重對人權的保護。比如隨著我國反腐力度的加大，紀檢監察機關在查辦案件中如何保障被查處對象的合法權利日益顯得重要。基于歷史、現實諸多原因，我國紀檢監察機關查處案件實行的是自查、自審、自己處理的工作機制，但為了加強查、審、辦之間的制約，機關內部對該三種職能進行分解，由不同的部門承擔，內部之間形成監督制約關系。還有在刑事訴訟中，我國法律規定了控訴職能主要由檢察機關來行使，辯護職能主要由犯罪嫌疑人、被告人及其委托的辯護人行使，審判職能則由人民法院行使，三者之間形成“控審分離、控辯平等對抗、審判中立”的制約監督關系，從而使犯罪嫌疑人、被告人的合法權利得到有效保護。

二是體現在對程序價值的認同上。我國長期以來流行著“重實體輕程序”的執法觀念，使人們對程序法的價值認識不足。許多執法人員把程序法僅僅視為實體法的附庸，認為程序法的存在就是為實現實體法的目的服務的。這種執法觀念在一定程度上妨礙了執法機關和執法人員嚴格按照程序法的規定辦案，不僅造成了對行政相對人、犯罪嫌疑人或被告人權利的不當侵害，而且損害了執法機關的形象，有時甚至導致冤假錯案的發生。隨著依法治國基本方略的深入實施，我國行政執法機關、人民法院、人民檢察院的程序意識不斷增強，積極樹立實體與程序并重的理念，在執法和司法實踐中嚴格按照程序法規定的要求進行辦理。

三是體現在立法制度的完善上。我國向來注重公民個人的權利保護，現已形成了以憲法為核心原則，民法、刑法、民訴、刑訴相結合的完整的法律體系。在每一項立法中都蘊含了權力制約和保護公民權利的內容。作為代表人民監督，具有最高法律效力的人大監督，監督法明確了人大監督的目的是“確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權和審判權、檢察權得到正確行使，確保公民、法人和其他組織合法權益得到尊重和維護”，以法律的形式提出了保護公民權利的價值取向和工作目標。2005年制定的《治安管理處罰法》，在統籌兼顧加強執法監督和保護公民權利方面做到了有機統一，是我國多年來加強權力制約與保護公民權利的一個立法典范。該法一方面表現為制約權力，即規范和限制處罰權，增加了“執法監督”一章，對公安機關及其人民警察辦理治安案件應當遵守的基本行為規范作出有針對性的規定；另一方面表現為賦予保障公民的權利，其價值取向不僅體現在總則之中，而且在處罰的適用、處罰的程序規定、應當受到處罰的違法行為、處罰的種類等具體制度的安排上都得到了充分的體現。

三、監督體系不斷完善

監督從一種民間的社會活動上升為國家保障的制度體系，主要標志就是通過立法來保障和規范監督行為，使監督

主體和監督對象在法制的規范和約束下進行，并從單一的監督制度逐步走向復合的監督體系。30年來，在法制規范方面，我國建立了以憲法為核心，地方組織法為主干，先后頒行了人民法院組織法、人民檢察院組織法、國家公務員法、行政監察法、行政復議法、行政訴訟法、立法法、監督法等一系列法律，使國家監督制度初步實現了法律化和制度化。我國不斷建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，已建立起比較完善的監督體系和監督制度，監督合力和實效不斷增強。各級人民代表大會及其常委會依法對本級人民政府和人民法院、人民檢察院進行監督；人民政協充分發揮民主監督作用，監督行為逐步制度化、規范化；公眾和新聞輿論對政府及司法工作的監督渠道不斷拓寬；質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度的日益健全，保證了對國家公務人員的監督有力有效。在這個黨和國家監督制度龐大的制度體系中，這些具體的監督制度相互聯系、相互作用，形成多元的立體的監督網絡，是一個有機的為實現特殊的控制功能目的的整體。盡管各種監督制度在依據、主體、對象、權能、方式和程序上千差萬別，但監督的目標都是一致的、共同的，都是為了維護國家憲法法律的統一、尊嚴和權威，保障憲法和法律的實施，使國家機關、社會團體、公職人員、公民個人都能在憲法和法律規定的范圍內進行活動。這個監督體系在推進改革開放和社會主義現代化建設事業中發揮了積極作用。比如在糾正超期羈押工作中，從黨委到人大、政協、公安、檢察機關、審判機關共同發力。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合制定《關于嚴格執行刑事訴訟法關于對犯罪嫌疑人、被告人羈押期限的規定，堅決糾正超期羈押問題的通知》《關于羈押犯罪嫌疑人、被告人實行換押制度的通知》等文件，中央政法委制定《關于嚴格依法辦案堅決糾正超期羈押問題的通知》；各級公、檢、法辦案機關積極認真落實，貫徹這些操作性極強的文件，在解決和糾正超期羈押問題方面取得了一定的成效。這是我們黨和國家監督制度為解決一個問題共同發揮作用的一個典型例證。

為建設社會主義和諧社會和發展社會主義民主政治，各級人大和政協普遍感到借助傳媒的監督能有助于更好地履行新時期人大和政協的職能，而傳媒也敏感地意識到人大議案和政協提案的重要性，其中蘊藏著眾多政府關注、百姓關心的社會難點、熱點問題，是新聞報道的重要信息來源。于是，人大、政協與媒體攜起手來，聯辦欄目，構建一個合作、共贏的新局面。人大代表、政協委員、普通市民通過這些載體或平臺，發表看法、提出建議，同時邀請政府部門領導參與，加強相互間的溝通，許多群眾關心的問題、難題得到了及時反映和妥善解決，已成為溝通黨委、政府與廣大民群眾的橋梁，成為代表、委員監督和參政議政的重要舞臺。深圳市政協在全國首開運用電視媒體開展參政議政的先河，與深圳電視臺合辦的“政協論壇”，到2004年9月21日已播出187期，成為受到群眾歡迎的節目。此外，深圳市政協還與深圳電臺合辦了“政協熱線”，與深圳特區報合辦了“政協之聲”專版[6]。北京電視臺財經頻道與北京市人大、政協合作推出的一檔全新電視節目——《北京議事廳》，采取演播室訪談與現場追蹤報道相結合的方式，在“兩會”召開、重大議案提案立法聽證、人大與政協舉辦的各種主題活動期間，欄目還采取專題報道、現場訪談以及現場直播等方式參與報道，成為展示代表委員議案、提案、建議的載體，也成為人民開展監督的一個平臺。

四、監督力度不斷加大

從具體監督制度來看，每項監督制度的實施力度都在不斷加大。比如黨內監督，從監督內容看，黨從重視監督行政執行向行政決策延伸，在行政決策監督中，從一般的提出批評建議向建立追究責任制延伸，《關于加強黨的執政能力建設的決定》強調“要建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯改正機制”。從監督方法看，黨從比較重視思想政治紀律教育、強調干部自律向建立和完善各種制度與法律、實行監督機關監督制裁的他律并重延伸。如1989年以前，黨比較強調干部自律，自20世紀90年代開始，黨逐步重視發揮制度和法律的作用來加強行政監督，堅持自律與他律并重。從監督時機看，從注重事后監督向注重事前事中監督延伸。1989年以前，對行政監督一般是出了問題才去處理，監督比較被動和滯后。隨著實踐發展，黨開始重視主動監督，將監督關口前移，注重從源頭上預防和解決腐敗問題。從監督對象看，從一般黨員干部向主要領導干部和高中級領導干部延伸，鄧小平指出 “不懲治腐敗，特別是黨內的高層的腐敗現象，確實有失敗的危險”。黨的十四大報告要求“高中級干部，要嚴于律己，以身作則，教育好子女，并且帶頭同腐敗現象斗爭”。十五大報告進一步強調“要加強對各級干部特別是領導干部的監督，防止濫用權力，嚴懲執法犯法貪贓枉法”。從上述要求中可以看到，黨對個人的監督已從基層黨員干部向高中級黨政領導特別是主要負責人延伸。在行政監督中，行政監察監督、財政監督、審計監督都有很大成績，人民群眾最為關注的是“審計風暴”即是一個典型例子。1999年，審計署向九屆全國人大常委會所作的年度審計報告，對水利部挪用水利建設資金等問題點名道姓直接披露，輿論反響很大。2004年審計署再次向全國人大常委會呈送了一份沉甸甸的審計“清單”，7個中央部委被曝光，幾十億元資金黑洞讓人觸目驚心。人們用“審計風暴”來形容審計報告所帶來的沖擊波[ 7 ]。再如司法監督，自1990年10月行政訴訟法實施至1999年9月第三屆全國行政審判工作會議召開，行政訴訟案件不斷增多。十年間，全國各級人民法院共受理一審行政案件526，709件，審結498，670件，1998年至2002年5年間，全國各級人民法院受理一審行政案件463，327件，審結464，689件，其中2001年受理100，921件，首次突破10萬件；受理行政賠償案件24，292件，審結21，638件[8]。幾乎涉及所有行政管理部門和各類執法行為，為保護公民、法人和其他組織的人身權、財產權和其他權利發揮了積極的作用。司法機關通過完善審判公開、檢務公開、警務公開、獄（所）務公開等司法公開制度，人民群眾的參與權、知情權、訴訟權有了更好的保障。2001年2月14日，沈陽市十二屆人民代表大會四次會議上，沈陽市中級法院2000年工作報告因代表贊成票不到一半，未獲通過。法院工作報告沒被通過，這在我國副省級省會城市的各級人代會歷史上還是第一次。有學者稱這一否決案為“中國民主政治的標志性事件”[9]。2006年10月27日召開的十屆全國人大常委會第二十四次會議上修改了《人民法院組織法》，最高人民法院收回原來授予高級人民法院行使的對部分死刑案件的復核權。

注釋：

[1][2][3]《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第331、332、333頁。

[4]《鄧小平文選》（1975~1982），人民出版社1983年版，第292頁。

[5]林金康：《保護公民參與監督的權利》，載《記者搖籃》2004年12期。

[6]《中國青年報》，2005年10月11日第1版。

[7]羅靜、張良旺：《李金華談三次“審計風暴”歷程：背后沒有背景》，載《文匯報》2005年3月29日。

[8]凡夫：《中國行政審判20年發展與人權保護》，載《人權》2004年第1期。

[9]《一波三折的沈陽中院報告——透視“民主政治的標志”》，載《北京青年報》2001年8月14日。

（作者單位：北京聯合大學人大制度研究所，北京市人大常委會研究室）