改革開放以來人大預算監督工作的變遷和思考

王淑杰

1978年改革開放以來，我國政治、經濟、社會等各方面都發生了顯著的變化，這些宏觀環境的變化深刻地影響著人大的預算監督工作。

一、改革開放以來人大預算監督工作的成就

在宏觀環境發生重要變化的這30年，我國人民代表大會制度也伴隨著改革開放的步伐逐步發展和成熟，蔡定劍認為這30年是迄今為止人大發展最好的一個階段 。

（一）人大預算監督逐步規范化

改革開放后，政治環境穩定、國民經濟迅速恢復和發展，人大的預算監督地位得到重新確立。在此階段，我國人民代表大會已基本形成這樣一個組織結構和運行機制，即人民代表大會一般每年舉行一次，行使其職權，決定特別重大的問題；在人民代表大會閉會期間，它的常委會每兩個月舉行一次會議，行使其職權，主要是進行立法和監督；在人代會和人大常委會會議閉會期間，專門委員會、工作委員會和辦事機構在委員長會議(主任會議)領導下開展經常性的工作。此時，聽取和審議“一府兩院”的工作報告，包括對計劃和預算的審查和監督，已形成制度。

（二）人大預算監督逐步法制化

改革開放尤其是自上世紀90年代以來，預算監督方面的立法頻率加快，解決了人大預算監督無法可依的局面。其中最具里程碑式的立法是1994年《中華人民共和國預算法》（下稱《預算法》）和2006年8月27日十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（下稱《監督法》）。《預算法》是我國第一部預算專門法律，該法對預算立法監督進行了規定，主要是明確了人大審批和調整以及監督預算的權力。該法頒布后，1996年八屆全國人大四次會議按照該法規定第一次聽取和審議了關于1995年中央預算執行情況的審計報告。2006年的《監督法》是目前最為重要的指導立法監督工作的法律。《監督法》明確規定“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告”是人大監督的內容，并專門在第三章對預算監督進行了較為詳細的規定，包括對國務院向人大提交預算草案的時間、決算草案的編制形式、匯報預算執行情況時間、預算調整的主體、預算審查的重點內容、預算審議意見的處理等。此外，地方各級人大也相應制定了一些監督方面的法規。

（三）人大預算監督逐步民主化

最近幾年，人大進一步健全民主監督制度，努力保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。人大根據《監督法》的要求，將年度監督計劃向社會公布，收集和聽取公民的意見；公民可以評議自己選出的人大代表，罷免不稱職的人大代表，可以申請旁聽人大及其常委會會議和立法聽證等各種聽證會議，可以在網上對人大工作建言獻策等，體現了公民民主權利在得到增強。從預算監督的源頭來看，也比較明顯地體現了民主監督的趨勢。首先是人大代表的直選由鄉級擴大到縣級，體現了民主的普遍性。其次是把等額選舉改為差額選舉，使公民的意愿得到了實現。在我國，浙江省溫嶺市新河鎮和澤國鎮率先實踐了參與式預算監督。江蘇省無錫市北塘區北大街街道和濱湖區河埒街道以及黑龍江省哈爾濱市江道里區也緊隨其后，嘗試了由群眾代表投票決定哪些項目應該優先實施的參與式預算監督。這種參與式監督方式廣泛調動了公眾的積極性，為人大預算監督工作注入了“催化劑”。

二、加強人大預算監督能力

我國用30年走完了西方100多年加強立法機關預算監督的道路，把西方100多年壓縮到30年，矛盾不可避免會暴露出來。因此，雖然與改革開放前相比，人大預算監督工作取得了長足的進展，但總體上看，仍不能擺脫“橡皮圖章”的形象，未來如何提高人大的預算監督能力以滿足公眾的民主訴求是我們面臨的關鍵問題。筆者認為，可以考慮從以下方面著手：

（一）充實人大監督組織

雖然全國人大已經建立起專門的預算監督組織——財經委員會和預算工作委員會，但目前兩者都存在的問題是人員稀缺，這制約了它們監督職能的發揮。按照部門預算要求，各級政府的部門預算大多有幾百頁，而全國人大財經委現有委員32人，預算工委只有二十幾名工作人員，全國上萬億元預算資金的審查監督主要由他們進行，因此人員已經成為制約全國人大預算監督質量提高的瓶頸之一。從地方看，雖然大部分省級人民代表大會都設立了專門的預算監督部門，有的稱為財經委員會，有的稱為預算工委或者預算監督室，但大多數地方人大同全國人大一樣人力稀缺，有的甚至只有兩三個人員編制，面臨“小馬拉大車”的問題。因而，有必要增加地方人大預算監督部門的人員編制并給予配套的資金。

（二）改變代表選舉方式

目前我國計劃選舉人大代表的弊端已經暴露無遺。一方面它嚴重壓抑了選民的參與熱情，有悖于選舉制度作為民主的天然產物的本質要求；另一方面它可能導致具備人大代表水平的人沒能當選或者當選代表不符合要求的情況，甚至出現“雙規”老總當選人大代表的情況[1]。與這種辦法相反的競爭性選舉，則強調選舉過程的公開性，候選人要向選民進行宣講，讓選民了解候選人后自主投票決定。縱觀世界上180多個國家的議會中，大約只有6個國家的議會不是直接選舉產生的。即使是經濟落后、人口眾多、種族矛盾多的印度，也早在1947年獨立后就推行了全國范圍的直接選舉。競爭性選舉通常要求實行代表專職制，目前兼職代表制的弊端日益顯現出來，比如代表聯系選民積極性不高、代表投入精力和時間不夠等。湖南省懷化市人大常委會2001年7月對部分人大代表的無記名調查，充分暴露了兼職制的弊端（參見下表）。當然，在現有條件下人大代表的專職化還存在很多難題，還必須有一系列的配套改革，如減少代表名額、改變注重各種代表結構比例的現狀、通過立法規定各級人大代表不得擔任國家公職及其他社會職務，并建立人大代表任職、退職的保障制度等。相應的，對我國《憲法》《地方組織法》《代表法》等法律法規要進行修改，為人大代表專職化提供法律保障。

表1 湖南省懷化市人大常委會對代表的調查

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資料來源：王海燕：《我國人民代表大會制度的問題和對策》，載《上海交通大學學士學位論文》2005年第7期。

（三）精簡代表人數

我國人大代表數量之多是世界上少有的。目前的十一屆全國人大代表人數，是世界議會人數之最，省級人大代表在400~1000人之間，也比一般國家議會人數多。全國人大代表加上省、地、市、縣各級人大代表總數達三百多萬。人數眾多一方面降低了效率，增加了納稅人的負擔；另一方面還可能影響表達民意的質量。早在1954年第一屆全國人民代表大會召開時，就已經發現人大代表數量過多不便于工作,于是設計人大常委會來彌補不足。然而，實踐中我國的人大代表數量一直在增加，尤其是地方人大代表在1979年后增加更為迅速。至于人數規模的合理水平該如何測算和界定，我國一些學者也進行了研究，如鄭功成認為保留現有各級人大代表人數的1/3就足夠了[2]。另外，也可參考國際通行的由Rein Taagepera Matthew 和Soberg Shugart兩位學者提出的議會規模立方根法則(the cuberoot law of assembly sizes)[3]。該法則在總結多國實踐經驗基礎上提出一國國會的理想規模應該是其人口總數的開立方。如果套用該理論來測算我國各級人大人數規模確實超出了合理范圍[4]。

表2 歷屆全國人大代表數量及其合理規模測算

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（四）注重硬化監督手段的使用

根據相關法律，人大擁有多種監督預算的方式，如聽取和審議預算報告、撤銷不適當的決定決議、詢問質詢、特定問題調查、執法檢查、視察調查等，但實際工作中，人大運用較多的只是聽取和審議預算報告、開展執法檢查和視察調查等約束性不強的“非訴訟手段”。這些監督手段生效是以監督對象的自律為前提，一旦監督對象缺乏自律，法律監督就難以生效。而法律規定的如詢問質詢、特定問題調查、撤銷不適當的決定決議等硬性監督手段卻很少使用。下表列示了1995~2004年山東省臨沂市蘭山區人大及其常委會監督情況[5]，從中可以看出，人大監督的硬性手段根本就沒有啟用。蘭山區的情況并非個例，全國其他地方的情況也基本如此。這些剛性的監督手段不啟用，相當于降低了政府預算的違法成本，難以對監督對象起到震懾作用。因此，在當前人大預算監督力度較差的情況下，有必要在適用情況下啟用約束性強的硬性手段，這樣才能建立并提升人大監督預算的權威性。

表3 1995~2004年蘭山區人大及其常委會監督情況表

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（五）強化預算審批

審批是人大監督預算最為重要的環節，在全國人大和地方人大層次，預算審批的主要工作由各專門委員會、預工委和財經委完成，該階段稱為人大預算審批的初審，而各級人民代表大會的預算審批則是終審。多年來的實踐證明，初審后人代會一般也不會對預算案進行較大的修改，因此初審質量非常關鍵，而充足的審議時間是保證初審質量的重要因素。目前我國預算法規定對本級預算草案的主要內容在人代會舉行的一個月前進行初步審查，在初審機構人員編制少、預算規模龐大且復雜的情況下，短暫的一個月時間難以保證初審的質量。從世界范圍看，很多國家都通過法律規定了政府提交預算的最后時限，通常要求在預算年度開始前3到4個月，與之相比，我國提交預算案的時間過短，因此有必要延長初審時間以改變預算初審疲于應付的情況。

在終審環節可以考慮參考國際做法，引進單項表決和預算修正制度，即對預算項目分別進行表決并對不同意的項目進行修正。此外，還可考慮建立起大會辯論制度。通觀世界發達國家議會的議事規則，辯論制度是一項基礎性的制度構建。早在1956年，周恩來就指出：將來在代表大會上要建立辯論制度。但長期以來，在實踐中并未實行辯論制度。這種情況使人大代表未能通過討論充分表達自己的見解、也不利于各代表間的溝通和交流，自然也會影響監督的水平。因此，我國有必要借鑒各國通用做法，完善我國人大會議的議事規則，在預算審批過程中采用辯論制度。同時，要建立起相關配套制度，主要是人大代表的職業中立制度和修正案制度，以保證辯論制度的有效實施。

注釋：

[1]原廣州市漁業企業集團總經理梁鋒,2002年12月底被廣州市紀委“雙規”審查,但2003年l月下旬仍當選市人大代表。

[2]鄭功成：《對改革人大代表制度的建議》，載《群言》1988年第9期。

[3]王業立:《未來立委選制調整的幾個方向及其利弊分析》,載《國會改革——臺灣民主憲政的新境界?》,新臺灣人基金會2001年。

[4]朱應平：《論人大規模、結構及其重構》，載《華東政法學院學報》2004年第3期。

[5]徐振光：《當代中國社會制度轉型與縣級人大制度研究》，載《華東師范大學博士學位論文》2007年第5期。

（作者單位：中央財經大學財政學院）