潛在沖突與制度完善

李煒煒

時下，規范性文件備案審查制度成為各級人大的熱門話題，隨著各地人大常委會相繼出臺規范性文件備案審查條例、辦法等，這一制度逐漸從監督法籠統、模糊的字句中，開始清晰地出現在大眾視野當中。但立法上的某些不足，必然導致其出現各種缺陷，這不僅會體現在當前的地方立法與規則制定當中，在今后的具體實施過程中，也將同樣面臨諸多問題。

筆者試圖列舉這兩個方面存在的問題，探索問題的根源所在，并據此提出完善這一制度的思考。

一、立法者的兩難

監督法授權省級人大常委會就規范性文件的備案審查作出具體性的規定，其本身就是一種制度的探索，但這種探索給省級人大常委會出了一道難題。因為，監督法對于規范性文件備案審查條例僅僅是規定了原則性的幾項條文。這與過往授權省級人大常委會就具體法律、法規的細化有著本質的不同。后者條文具體，只是自由裁量的確定和方式會因地而異，或是，出于對各地實際的考慮，更注重某些方面的制約與規范。但相對前者來說，過于原則性的條文，無可避免會產生因人、因地而異的理解，從而導致各地對規范性文件備案審查的范圍、方式以及后續的處理出現差異。

（一）規范性備案審查是否應包括政府部門文件出現概定差異

關于備案審查的范圍，監督法的概定是“下一級人民代表大會及其常委會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的、命令、決定”。

到各省立法階段，這一概定立刻出現了不同，江蘇省出臺的條例對備案范圍的確定是：省人民政府、較大市人民政府制定的規章，縣級以上人民政府發布的具有普遍約束力的決定和命令，下級人大常委會作出的決定、決議。湖南省的則增加了省政府所屬部門、長沙市政府所屬部門、自治州和自治縣人民政府，根據地方性法規、自治條例和單行條例的授權就地方性法規、自治條例和單行條例適用中的具體問題所作的規定，縣級以上人民政府辦公廳(室)向社會公開發布的涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力的文件。

再到市一級人大常委會出臺的辦法，就岳陽市來說，其將市政府所屬部門根據授權就地方性法規、規章中適用本地情況所作的規定列入審查范圍。但湖南省人大常委會法規工作委員會《關于規范性文件備案審查幾個問題的答復意見》明確規定：除省政府所屬部門、長沙市政府所屬部門根據地方性法規的授權就地方性法規中具體問題所作的規定，其他規范性文件，無需報送人大常委會備案。然而工作實際中，部門沿用失效文件、擅自改變適用范圍、提高執行標準等問題并不鮮見。

（二）對應備案的規范性文件種類出現認知差異

應納入備案審查的除了政府的決定和命令外，還有其他涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍性約束力的文件。有的地方在條文中進一步細化為：具有普遍約束力的辦法、規定、會議紀要、通知、意見等。這導致了爭議的出現，認為將備案審查涉及到規定、會議紀要等有擴大解釋之嫌。然而工作實際中，又確實存在用規定、會議紀要等形式，實現政府的決定與命令。雖然立法機關就此作出了明確答復，應將其列入備案審查對象，但條文內容的缺失帶來了認知的差異。這些差異必然會給今后的備案審查制度的執行帶來一定的阻力。

（三）對未按要求報送備案的處理出現方法差異

在西方而言，凡是沒有規定罰則的法律被譏之為“沒有牙齒的法”，這在我國的法律體系中屢見不鮮。出于實際執行的考慮，各地各級人大常委會就未按要求報送備案的處理，在立法與規則制定中也出現了諸多差異。有的僅規定為通報批評，有的規定為先通報批評、后建議政府監察部門給予處分，有的籠統地規定為依法進行處理。既缺乏統一性，又缺乏嚴肅性。

（四）備案審查機構存在差異

各地已經出臺的備案審查條例、辦法等，對于人大常委會的備案審查機構，有的確定為人大常委會辦公室，有的確定為內務司法工委，按照規定下達主任會議審查意見的則統一規定為人大常委會辦公室。

這些差異的出現，導致各級人大常委會出現兩難，過于強求與詳盡則要考慮到實際的執行，過于滯后與籠統則會出現操作困難，面臨代表與選民的質詢。

二、實施中的尷尬

（一）當備案審查遭遇聯合發文

過去的工作實踐表明，聯合發文是備案審查制度無法回避的問題。其一是黨政聯合發文，如經常被提到的某地將拆遷進度與公職人員的工資、福利、上崗掛鉤，實行株連政策，沒有完成拆遷進度的，一律停發工資、暫停上崗。這顯然是個嚴重違法的文件，備案審查制度如果遭遇此類聯合發文，是否進行備案，如何啟動審查程序，行使后續職權，這在立法與規則制定中是空白，在工作實踐中各級人大常委會可能也有諸多顧慮，導致出現監督空白。其二是上下聯合發文和部門聯合發文，按照公文處理辦法，這種聯合發文有許多種方式，且往往涉及到權利義務，并在一段時間內普遍適用。已經出臺備案審查條例和辦法都沒有對此作出具體的規定，在今后的工作中，如何確定報備的主體，如何確定審查機關？

（二）當備案審查遭遇生效文件

已經出臺的備案審查的條例和辦法規定，文件公布后30日內報人大常委會專門機構備案。雖然現在行政機關的發文已比較規范，但還是有極少數的發布之日即為生效之類的文件，即使杜絕這類文件，如果因為報備的時間、審查產生的異議等導致文件會出現行使撤銷權的后果，如何最大程度上保證規范性文件的嚴肅性、一致性，現行的文件備案審查制度對此也缺乏必要的考慮。是否應考慮給予規范性文件一個必要的緩沖期，以避免出現上述情況？

（三）當備案審查遭遇“和平演變”

由于備案審查制度缺乏對審查機構的責任追究，政府及其部門為了保證其規范性的文件的順利出臺、執行，可以預見其會借助外部力量向政府內部已經實行的文件會簽制度方面努力，將人大常委會負責備案審查的機構作為一個會簽單位，使備案審查的事后性變為前置性，繼而由集體行使職權到部門行使職權、個人行使職權。這樣既保證了文件的順利實施，又表面上履行了文件備案審查制度，但這是完全違背文件備案審查設立的初衷的，也是違反監督法的。備案審查制度如何面對這種可能出現的“和平演變”？

以上三個問題并不是多余的擔心，而是各級人大常委會在實施備案審查制度中可能即將遇到的問題，如果在制定制度的過程中不去完善，難免會出現立法者有法不依的尷尬局面。

三、根源性的問題

（一）執政黨、國家權力機關、行政機關的關系有待進一步理順

我們國家一直強調建設中國特色的社會主義政治體制，不照搬照抄西方三權分立模式，但隨著民主法制的深入發展，已經引起了越來越多的人對現有的政治模式深層次的思考。黨中央就理順執政黨、國家權力機關與行政機關的關系作出了諸多努力，但長期以來形成的黨領導一切的觀念在地方上根深蒂固，這對權力機關行使立法與監督的法定權力造成了一定的阻礙。對行政機關而言，黨政之間的兼職帶來政府領導人雙重身份，也給地方權力機關帶來一定的壓力。備案審查直指政府的日常決策與命令實施，甚至一定程度上影響地方黨委的決策，在現有的政治模式下，其必然面臨諸多困難。進一步理順執政黨、國家權力機關、行政機關的關系是確保備案審查制度落到實處的關鍵，更是監督法得以貫徹實施的關鍵。

（二）固化的思維模式阻礙權力機關的探索與發展

為什么會在人大制定的規則、辦法中出現行政模式類的通報批評、建議給予行政處分之類的罰則？追根到底是各級權力機關仍然遵行已經固化的行政思維，這使得各級人大常委會放棄了監督法賦予的質詢、特定問題調查、撤職等法律手段。從另一個方面來說，是權力機關作為規則的制定者，還未能完全面對監督法相對細化的制約措施和權力實現方式，沒有及時實現角色的轉換，無法適應規則的遵循者這樣的身份。

四、完善性的探討

（一）明晰政治倫理

各級人大及其常委會是人民行使國家權力的機關，以人為本、以民為本是各級人大及其常委會存在的基礎。各類規范性文件直指人民的權利義務，事關人民的切身利益，各級權力機關只有牢固樹立一切為了人民的利益，充分行使憲法與法律賦予的職權，從這樣的觀點出發，才能保障備案審查制度落到實處。完善備案審查制度，將其落到實處，并不是摒棄黨的領導，作為一個憲政國家，這是法律所確定的分工不同。權力機關依法行使自身權力，與黨的政治領導、組織領導、思想領導并無違背之處，兩者的目的也是一致的，都是為了人民的利益。在法定的權力面前，不容各級權力機關有任何的讓步，這本身就是法律權威的體現，是法治國家的基本要求。

（二）突破行政模式

行政模式有其自身的特點，如與靈活性相對的是隨意性，考量合理性的是合法性等。備案審查制度本身是憲法關于人大行使撤銷權的細化，是多年來各界所呼吁的違憲審查、違法審查的制度建立。各級權力機關如果仍然沿襲行政模式，簡單機械地執行下級服從上級，一味強調矛盾的特殊性、發展的不平衡問題等，將無法勝任自身的職責，有悖完善備案審查的初衷。因此法律的嚴肅性、統一性應是人大行使備案審查的唯一標準，集體行使權力是法定的唯一形式，切實保障法定權利義務的充分實現是唯一的目的。

（三）完善法規條文

在備案審查立法與規則制定中，筆者認為應將部門文件納入備案審查范圍，細化備案文件種類，明確聯合發文報備機關，統一備案審查機構，明確規范性文件生效合理期限，統一制定罰則，充分利用監督法賦予的手段。同時要從制度層面考慮控制黨政聯合發文，明確備案審查機構的責任追究。

（作者單位：湖南省岳陽縣人大常委會）