產權視角下城市社區居委會發展路徑研究

劉明明 李 娟

摘要:我國城市格局逐漸由以單位為基本元素的體制向以社區為基本元素的體制變革,居委會是社區各項事務的管理與服務組織者,產權關系界定不清使居委會成為政府、民眾乃至市場競相逐利的“公共領域”,是導致社區工作效率低下的根本原因。為了明晰居委會的產權界定,實現社區資源的優化配置,市場化道路或者行政化道路應當是兩條理想的改革路徑。

關鍵詞:社區居委會;產權;公共領域

中圖分類號:FC931,2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)32-0085-03

隨著我國經濟的發展,城市格局逐漸由以單位為基本元素的體制向以社區為基本元素的體制變革。城市化進程的加快,也使得“農民進社區,工業進園區”的模式在各地農村廣泛推行。社區作為社會發展的基層要素正發揮著越來越大的作用。居委會是社區各項事務的管理與服務組織者,其工作成效直接關系到一個社區的長遠發展。因此,如何科學確立社區居委會的角色定位,協調好各方權益關系,對優化社區管理、推動社會和諧發展,有著重要的現實意義。

一、相關概念的界定

1887年,德國社會學家F.藤尼斯首次提出,社區是人們生活的共同體和親密的伙伴關系,其外部表現為城市街道和行政建制鎮的分區。隨著社區發展日益成熟,社區一詞的涵義也不斷演變。如今其更應表述為:由具有共同習俗和價值觀念的同質人口組成的關系密切、互相幫助的人性化團體,直接體現為人際之間的密切關系和持久共同生活。

社區居委會是為實現社區居民的自治而建立的一種民間性質的管理組織,是社區的行政管理機構。

二、對揚州市廣陵區社區居委會的調研

2007年,筆者對揚州市廣陵區的若干社區進行了一次實地調研。此次調查將廣陵區的47個社區分為老城型、小區型、城郊型、集鎮型四類,從中抽取瓊花觀、茱萸灣等12個樣本社區,再從這些社區中采用簡單隨機抽樣方法,抽取600戶居民作為調查對象。調查共發放問卷600份,回收問卷600份,有效問卷593份,回收率100%,有效率98.8%。此外,通過與社區居民、社區居委會、街道辦事處、政府職能部門進行座談和深入訪談,從不同利益主體全面了解了廣陵區社區居委會工作的相關情況。

調查發現,目前困擾社區居委會發展的核心問題集中在以下三方面:

(一)居委會定位不明確,名義上的組織關系及社會地位與實際工作需要不符

社區居委會原本是為實現社區居民的自治而建立一種民間性質的管理組織。但在我國,市區規劃建設和農村城市化進程都由政府一手推動,社區居委會要開展社區工作也必然要與政府發生各種各樣的關系。居委會是非營利性的民間服務組織,這種性質決定其不隸屬于政府行政編制,居委會主任原則上也應由民眾選舉產生。但在現實運行中,居委會的工作人員工資及工作經費均由政府提供,工作業績的考核也要與各政府職能部門的評價掛鉤,居委會主任也是由街道級政府指派;正是因為依賴了政府的行政和財務支持,使得居委會不時要為政府代言,為政府辦事,并未能真正實踐代表社區居民進行自治管理的工作原則。更重要的是,政府向社區提供的工作經費往往是不足的,使得居委會不得不自籌資金,向社區單位“化緣”。這無疑在其自治屬性上增添了一抹濃重的市場化色彩。這樣的運行機制導致社區居民對居委會的角色定位和社會職能產生誤解。調查顯示,有45.70%的居民認為社區有招商引資的責任,認為沒有招商引資責任的只占29.68%,而剩余24.62%的居民則對此“不太清楚”;當問及“認為社區干部是否是國家干部”時,居然有32.72%的居民回答“是”,還有20.74%的居民干脆表示“不知道”。

(二)居委會權利義務結構不合理,資源供給不足

在國家開展轉變政府職能、推行政社分開的新型管理機制的進程中,社區自治與政府的過度管制日漸凸顯為一對尖銳矛盾。在矛盾雙方的博弈中,政府明顯占據上風,其所倡導的“小政府,大社會”的理念在現實中僅僅表現為政府單方面將工作重心下移,各職能部門紛紛向居委會下派繁雜的任務,卻沒有提供相應的充足資源保障。社區居委會在“無錢無權”的情況下,陷入了“巧婦難為無米之炊”的窘境,有時為完成一項社區任務不得已由個人買單。這極大地削弱了居委會的工作熱情,導致社區服務質量和管理效率的下降,居民困難得不到良好的解決。

(三)居委會激勵不足,人力資源嚴重匱乏

在廣陵區,社區居委會主任月薪只有1 000元,扣除養老保險、醫療保險后僅剩850元,普通工作人員扣除保險后收入僅為650元。這些微薄的收入僅能滿足居委會人員的基本生活需要。而他們每天要做的工作卻是不斷履行上級下派的任務,不停處理轄區居民反映的大小問題,時刻保持對困難群體的關心和幫助,幾乎很少有個人的閑暇時間。在這樣的崗位激勵下,個人成本與收益極不對等,居委會很難吸引并留住高素質的年輕人才。

此外,社區居委會的人力資源不論數量還是質量都嚴重匱乏。調查發現,社區通常僅配備7-9名工作人員,且以中老年女性為主。之所以出現這樣的年齡和性別結構,一方面是由于女性特點更契合社區工作繁雜瑣碎的性質,同時她們在多年的工作中贏得了一定的群眾威望和聲譽,在主觀上也有維系榮譽的強烈愿望。更重要的是由于受年齡、學歷、性別、技能等人力資本因素的制約,他們在市場中難以謀求到更好的職業,留守社區也是無奈之舉。

三、社區居委會發展遭遇瓶頸的原因分析

“一切人類社會的一切制度,都可以被放置在產權(或‘權利)分析的框架里加以分析”。導致居委會在日常工作中遇到困難的原因有很多,筆者主要從產權的視角進行分析,認為其根本在于社區居委會資源的產權界定不明。

就社區服務與管理而言,政府與居民作為博弈的雙方,之間存在著信息不完全和不對稱。政府不可能比民眾自身更了解社區的狀況,其所能掌握到的社區信息是有限的。如果政府想要直接在社區中開展具體工作,那么各職能部門需要對社區情況進行實地了解,或者通過彼此間信息的多次交換實現資源共享。經過如此龐雜的調查和信息的反復傳遞,信息很可能會失真,也使居民的心聲很難準確、及時的反饋到政府,而且這一過程將導致社區資源的嚴重浪費和管理成本的激增。

居委會的成立則較好地化解了政府與居民之間的信息不對稱問題。由于居委會的部分工作人員就來自本社區,對社區環境較為熟悉,而且長期的基層工作,使他們與民眾建立起了良好的互信關系。所以,居委會逐漸積累起關于本社區方方面面的豐富的信息資源,成為銜接政府與居民的橋梁紐帶。由此來看,如果政府將其社區工作重心下移,即讓居委會承擔起政府職能部門的部分職責,就能有效利用居委會所掌握的信息優勢,規避其直接插手社區事務所產生的昂貴的搜尋成本和交易費用,帶來規模經濟效益。

政府有足夠的激勵去利用社區居委會的資源,而且這種利用會使居委會的境況每況愈下。

首先,根據巴澤爾的觀點:“人們對資產的權利(包括他們自己和他人的)不是永久不變的,他們是他們自己直接努力加以保護、他人企圖奪取和政府予以保護程度的函數”,由于現行的產權制度并沒有在各利益主體權利分離的情況下,對權利所有者行為加以適當的限制,產權沒有法律制度的充分保護,所以,居委會并未能真正享有社區資源的產權,自然也無法憑借該產權充分占有交易價值。

其次,巴澤爾指出,當產權界定不完全的時候,權利“不完全的分離使得一些屬性成為公共財產,進入公共領域”,而“攫取財富的機會等價于在公共領域中尋找財產;在每莊交換中,有一些財富溢出,進入公共領域,個人就花費資源去攫取它。由于人們總是期望從交易中獲得好處,所以他們也總是會為攫取財富花費資源。”正是因為制度對居委會產權界定不明,使居委會自身擁有的資源的部分屬性進入了公共領域,從而吸引了各方利益主體試圖進入這一公共領域為自己牟利。政府把越來越多的任務推給社區,民眾越來越習慣有困難找社區,就連企業也越來越希望借助居委會掌握的居民信息來挖掘商機。而最糟糕的是,社區信息的使用和服務的提供幾乎成為了無償的任務和必須的命令,政府、市場、居民等各利益主體紛紛從社區那里攫取到了收益卻把應該支付的成本強制性的轉移給了居委會。

再次,社區居委會是非營利性組織,無法通過市場獲得穩定的收益。所以,政府是其物質支持的主要供給者,而物質支持是要以制度為保證的,當政府試圖強化居委會應承擔社區工作成本的義務時,卻在不斷削弱其對社區資源的控制權利。在這種制度下,居委會的產權被不斷弱化,社區實質上已經失去了維系其正常運轉的經濟基礎,隨之而來便是我們見到的硬件老化,設施落伍,人員激勵嚴重匱乏等問題。

四、明晰居委會產權界定的制度安排和路徑選擇

產權界定著重于通過權利的分離而使參與方的行動受到更加合理的限制。具體到對社區產權的界定,關鍵是要明確政府各部門對社區可利用資源的控制干預權利的界定,以及明確對社區居委會承擔成本與獲取收益權利的界定。

在居委會問題上,政府處于強勢地位,應當成為改革的重心。雖然政府和社區分處兩個體系,沒有名義上的隸屬關系,但政府卻通過向居委會下派任務降低了自身治理社區的成本并獲得了收益,所以政府就應該被視為與居委會相關聯的利益主體之一。改變利益主體行為必須通過改變基本的產權歸屬來實現。在不變革基本產權制度的前提下,單純上層管理機制的變化在利益驅使面前將顯得蒼白無力,所謂“權跟責走,費隨事轉”的要求也失去了意義。

雖然現行制度不允許政府攫取社區居委會的“財富”,但產權的不完全分離、寬松的政策環境以及監督機制的不健全,并沒有對此形成足夠的限制。政府有動機繼續這種失靈行為,從而繼續給居委會帶來負的外部性。

改變這種產權界定狀態的制度安排主要有兩個:

第一種選擇是走市場化道路。社區居委會與政府應盡可能的分離,向市場化和民間化方向轉變。除轄區民眾之外,一切政府部門和市場組織對居委會資源的利用都必須通過合同的方式實現。這多少具備了一些市場中介組織的性質。居委會的資源原本就是通過長期的工作和付出成本而獲得的,讓居委會重新掌握自有資源的收益索取權才能更具效率。正如巴澤爾的觀點:“交易者影響交易某一方面的結果的能力增強,該交易者應當承擔相關變化性的更多責任,也就是說,他或她將趨向于承擔其所能影響的屬性的收入的更大份額,從而成為這部分收入的更大的剩余索取者。”與此同時,居委會通過向市場提供一些有關社區信息的有償服務來獲取一定的收益,自動形成控制外部組織進入的“準入機制”;自身有了收益,工作成本的支付和硬件的更新就得到了穩定的來源,使居委會將更多的時間和精力用于提高工作效率。

當然,這種模式還需要許多輔助制度加以配合,首先,政府依然保留對居委會的財務審核權,以加強資金的使用監管;其次,強化社區居民對居委會工作人員的選舉、監督和罷免權利,讓真正得到民眾信任的人選從事社區的管理工作,形成足夠強大的約束力量對其工作進行監督,并且隨時可以啟動罷免程序;再次,建立合理的工資制度,依據工作性質調整工資水平,逐步形成良好的激勵機制,以便從市場中汲取更加優秀的人才。

第二種選擇是走行政化的道路。如果民間組織的性質無法有效界定產權,以使居委會更具效率,那么不妨將居委會完全歸于政府。“隨著監督公共部門屬性的成本或收益增加,可以預期,它們的利用會受到更多的限制,……政府的最大化力量與私人部門的相同。”居委會納入政府編制,其擁有的信息等資源就完全的界定給了政府。原先政府向社區轉嫁的成本也就被完全內部化,其工作付出將影響資源收益的大小,因而政府就應該擁有資源的使用權和價值索取權。通過這種界定,政府依靠組織的方式調配資源的利用,依然可以實現利益最大化。

同樣,行政化道路模式也需要輔助制度予以支持。首先,政府要明晰社區與上級主管部門的隸屬關系,強化領導部門對居委會的管理責任,防止資源的濫用。其次,社區行政化擴大了政府組織的規模,為降低組織成本,實現管理結構扁平化,街道這一層級完全可以取消。在調查中發現,區級政府經常跳過街道辦,對社區居委會直接下達任務并實施管理,而街道辦的很多具體工作也逐步的向社區轉移,隨著功能弱化,作用減小,街道辦已經失去了必須存在的理由。再次,政府應加強對社區民眾的非物質激勵。“社會地位和社會承認是個人的非集體物品。社會制裁和社會獎勵是‘選擇性激勵;即它們屬于可以動員一個潛在集團的激勵。”雖然居委會列入政府編制,不再具有自治組織的性質,但工作中仍然需要民眾的參與和配合。政府給予的聲譽、褒獎和承認,對激發民眾積極參與社區工作的熱情無疑起著巨大作用。

總之,市場化和行政化都是居委會產權界定的方式,都能達到給定條件下的帕累托最優,兩者之間并不存在絕對的孰優孰劣。但只有遵循“對資產平均收入影響傾向更大的一方,得到剩余的份額也應更大”的總原則,居委會產權的界定才能更加充分、明晰。

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責任編輯 柯 黎