政府在利益格局變動中的主導作用及其困境

張方華

[摘要]1978年以來的體制變革本質上是一個傳統利益格局逐漸分化、新的利益格局逐漸形成的過程，又是一個權力與利益資源的轉移再分配過程。作為行為主體的政府在社會利益格局變動中發揮著主導作用，然而政府特殊利益的存在使其陷入既是社會利益整合者又是既得利益維護者的矛盾困境，不可避免地加劇了政府進行利益整合的難度。政府必須克服自身的特殊利益，自覺承擔起社會利益整合的使命。

[關鍵詞]利益格局；利益整合；公共利益；政府特殊利益；體制變革

[中國分類號]D63[文獻標識碼]A[文章編號]1002-7408(2009)01-0015-04

1978年以來的體制變革時期本質上是一個傳統利益格局逐漸分化、新的利益格局逐漸形成的過程。它是利益關系分化和重組的過程，是社會不同的利益群體的利益重新界定和重新耦合的過程。以公共利益為旨歸的政府在這一過程中作用如何?政府特殊利益的存在對利益格局的變化有何影響?政府怎樣承擔起社會利益整合的使命?澄清這些問題對規范我國體制變革時期的政府行為具有積極的理論意義和現實意義。

一、政府在利益格局變動中的主導作用

所謂利益格局，是指不同社會成員之間以及社會成員與社會之間在利益分配和占有過程中形成的相對穩定的模式化的關系形態。利益格局是在占統治地位的社會生產關系的基礎上，各社會成員之間以追求利益為目的的相互作用以及社會對這種相互作用的控制和調節的過程中形成的。利益格局調整總是伴隨著全面性的體制變革。沒有體制變革，就無法突破原有基本利益關系的界定，相反，體制變革必然要重新界定基本利益關系，引起利益格局的變動。從這一意義上講，體制變革的實質就是利益格局調整。這種伴隨著體制變革而發生的利益格局調整是基本利益關系的重新構建。中國的體制變革可以理解為全面的制度變遷過程，亦即權力與利益資源的轉移和再分配。

“一個擁有高度制度化的統治機構和程序的社會，能更好地闡明和實現其公共利益?！闭亲顧嗤某休d公共權力的政治組織和制度，它作為國家權力的執掌者、社會公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要成為不同利益主體的不同利益的共同訴求對象。正如馬克思所言：“每一種共同的利益，都立即脫離社會而作為一個最高的普遍的利益來與社會相對立，都從社會成員自己行動的范圍中劃分出來而成為政府活動的對象?！弊鳛樾袨橹黧w的政府，在其行為目標、過程、方式等方面發揮著其在改革進程中的主導地位和在社會利益格局變動中的主導作用。

從行為主體看，政府是最主要的制度供給者?！爸贫茸兓墓┙o，取決于政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。”中國的經濟體制改革是在中國共產黨領導下進行的，改革的每一進程都是由黨的政治權力中樞決定并通過行政權力中樞——政府去貫徹實施的。這種由政府命令和法律引入實行的自上而下的改革是一種強制性制度變遷，而且由于國家職能特別是集中管理體制下我國政府集運動員、裁判員和規則制定者三重對立身份于一體，直接大規模參與經濟活動，不僅在政治力量的對比中處于絕對優勢地位，而且還具有相當巨大的資源配置權力。因為強制性制度變遷的制度供給最主要的主體是政府，其他組織或利益主體在制度供給上無法與政府主體匹敵或抗衡。在具體操作中，這種制度創新表現為在一定憲法秩序和行為的倫理道德規范下，權力中樞(政府)提供新的制度安排的能力和意愿是決定制度變遷的主導因素，而這種能力和意愿主要取決于一個社會的各既得利益集團(階層)的權力結構或力量對比。強制性制度變遷由于政府的優勢地位，因而政府主體是決定制度供給的方向、速度、形式、戰略安排的主導力量。而且，政府主體本身就是一個科層制組織體系，這就使得由權力中心確定的新的制度安排通過各級行政機構去貫徹實施具有了堅實的組織保證和支持。因此，政府作為最主要的制度供給者，其行為必然引起社會利益格局的重大變動。

從行為目標看，政府對經濟增長和社會政治進步負責。由于國家具有暴力上的比較優勢，它能夠規定和實施產權，所以政府最終要對造成經濟增長、停滯和衰退的產權結構負責。新制度經濟學家道格拉斯·C·諾思認為，“國家提供的基本服務是博弈的基本規則”，其具體目標有兩個：“一是，界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則，這能使統治者的租金最大化。二是，在第一個目的的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加。”即政府通過制度創新所要實現的目標是雙重的：統治租金最大化和社會穩定及政治支持最大化。政府期望新的制度安排能夠贏得廣泛的政治支持，保持權力中心在政治力量對比中始終處于支配地位，從而增強政治統治的合法性基礎。綜觀體制變革歷程，政府主體安排的制度創新大都滿足了非政府主體和社會成員的利益需求，即首先做大“蛋糕”，然后再盡可能地合理分切“蛋糕”。對于處于決策中心的政府來說，只有在有效率產權的基礎上才能使社會經濟不斷增長和社會產出的最大化，才能使改革決策者或者制度創新供給者和大多數利益主體、社會成員之間的共同性利益大于沖突性利益，從而使改革進程中兩者之間的博弈成為一種合作博弈。換言之，“如果在現有憲法秩序下利益主體無法承受進入政治體系的成本或者既得利益格局對新的立法阻力過大，將有可能限制制度創新；反之，則有助于制度創新。”政府的雙重行為目標要求政府要把兩個目標之間的沖突控制在一定限度之內，維護相對穩定的社會利益格局，否則兩個目標都難以達成。

從行為過程看，強制性制度變遷始終起主要作用。強制性制度變遷就是在政府對制度變遷的目標模式具有理性認識的基礎上，由政府通過法律和命令而實現的制度變遷。根據制度變遷的路徑依賴關系，對于一個有著長期集權統治且市場不發達的國家來說，強制性制度變遷將起主要作用。這是因為國家強制力具有規模經濟效應，政府不僅能以比其他行為主體低得多的費用提供制度服務，而且還可以利用其“暴力潛能”降低變遷中的組織成本和實施成本。我國改革開放以來，權力中樞是改革的倡導者和組織者，權力中樞的制度創新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導因素，許多制度變遷都要由中央統一組織才能加以實施。強制性制度變遷受制度主體對預期收益和成本判斷的影響外，還對政府產生政治收益。由于改革最根本的動因是一定程度的經濟社會危機和對政治穩定的潛在威脅，因此，在核心決策者的效用函數中，與經濟因素相比，政治因素處于首要地位，即預期政治收益大于政治成本是政府主動實施制度創新的先決條件。政府雖然具有建立有效率產權結構的動機和明確的成本收益分析，但是卻面臨著統治者的有限理性、意識形態剛性、官僚政治、既得利益集團壓力和社會科學知識局限性等方面的困擾，從而在制度變遷的方向控制和收益分享上產生偏離甚至相反的結果，所以強制性制度變遷具有深刻的利益沖突性，這必然會引起社會利益格局的變動和對現

有政治秩序的穩定性產生威脅。

從行為方式看，政府具有各種強制性手段。以國家暴力為后盾的政府主體能夠通過行政、經濟、法律等手段在不同程度上約束非政府主體的行為，進行強制性制度變遷。一般而言，政府的行為方式可分為直接控制和間接控制兩種。就直接控制方式而言，行政命令最為典型，即用行政手段組織社會的產品生產和服務供給，其中既包括公共產品的生產和供給，也包括私人產品的生產與供給。如此，社會經濟利益在政府主體和非政府主體之間獲得了權威性的價值分配。就間接控制方式而言，在經濟手段上，政府可通過財政、貨幣、產業、收入分配等政策推動社會利益格局的演進，但這一切都是借助對自身利益的偏好而未獲得大多數社會公眾和利益主體的“一致同意”而為之的，意識形態的剛性力量在利益格局變動中也發揮重要作用?！耙庾R形態是減少提供其他制度安排的服務費用的最重要的制度安排”，成功的意識形態的基本目標在于給各種利益主體以及絕大多數社會成員以活力，使其能對簡單的享樂主義和個人主義的成本與收益采取相反的行為，從而可以節約交易費用。

二、政府特殊利益的存在加劇利益整合的難度

權力和利益相輔相成，密切關聯。政府利益起源于公共權力。公共權力是獲取政府利益的手段，政府利益是行使公共權力的目的。就此而言，政府利益的產生前提是公共權力，而公共權力的邏輯歸宿則是政府利益。由此，政府利益是政府在行使公共權力的過程中所表現出來的利益形式。然而，歷史的經驗和實踐表明，政府在行使公共權力的過程中經常會偏離全社會公共利益的價值取向，因此政府利益有可能被分割成兩部分：實際的公共利益和偏離的公共利益?！皩嶋H的公共利益”是指確實能夠代表全社會的那部分公共利益即“政府一般利益”。“偏離的公共利益”是指政府的自身利益，我們稱之為“政府特殊利益”。

一般意義而言，作為最權威的承載公共權力的政治組織和制度的政府，它制定的規則對管理對象具有法律約束力而對政府自身不一定具有約束力，因而政府在謀求自身利益時，擁有其他任何組織都不可比擬的自主性和便利性。即使政府主觀上滿懷代表公共利益的愿望，但客觀上未必如此，而且政府本身存在著生存、發展等根本問題以及收益、權力、地位等具體問題，因此，在不同利益主體的不同利益的共同訴求下，政府憑借經濟資源的巨大配置權力必然表現出利己偏好。而且，在體制變革時期，社會化程度的提高要求政府必須提供日益增長的公共產品和服務，以彌補市場功能的缺陷，這使得政府組織客觀上具有很強的公共性但極有可能會出現過度提供和成本增加的現象，從而導致巨大的資源浪費。顯然，政府在實現一般利益的同時客觀上也損害了全社會的公共利益。

“在最近的100年里，公共利益這個概念曾受到過各種各樣的嘲弄、稱贊、拒斥和復興——它在意指什么或者它是否是一個有用的概念這一點上，人們幾乎沒留下什么共識?！北M管“公共利益”一詞如幽靈般在理論文本和現實場域中“游弋”，但其概念的不確定性并不表明公共利益不存在。公共利益的美好圖景要求每一個社會成員都要“力爭保持一種獻身于社會發展的精神、一束投向遙遠未來的目光，以及包容一切的公平感”。只要人類社會存在一天就不可避免對公共利益進行不懈的追問。公共利益是客觀存在的社會現實，共同體的存在就意味著共同利益的存在。公共利益的存在、維持與發展不僅具有可能性，而且具有現實性。一方面，按照社會主義國家的憲政設計，政府利益應該與人民利益保持高度的一致性，不應該有超越于人民之上的自身特殊利益；另一方面，在體制變革時期的中國，政府行為逐步納入法制化的軌道。然而，歷史和現實的種種情況表明，這種完美憲政意義上的政府利益經常超越于代表人民的全社會的公共利益而謀求自身的特殊利益。而且，中國法律制度的完善也是一個漸進的過程，法律所體現的中國特色的公平、正義等原則的完整體現尚待時日，更何況政府主體常常突破法律的邊界擅自行事，必然廣泛存在著“偏離的公共利益”。就理論層面而言，政府應該能夠超越各種具體的社會利益，與公共利益的目標達到高度整合的一致。但政府代表全社會的公共利益，并不必然意味著一旦賦予政府以全權和充分的獨立性，它就一定會如人所愿，自動地實現公共利益。全社會的公共利益即人民利益與政府利益理論上存在的一致性并不能抹煞兩者之間現實中的差異性。由此，社會主義國家的政府利益并不完全等同于公共利益或人民利益。

人類社會雖然是“一種對于相互利益的合作的冒險形式，它卻不僅具有一種利益一致的典型特征，而且也具有一種利益沖突的典型特征”。體制變革時期，個人利益與個人利益之間，個人利益與群體利益之間，群體利益與群體利益之間，群體利益與國家利益之間，都已經產生了程度不同的矛盾和對立。應該說，社會主義國家的制度安排為解決這些大多屬非對抗性的人民內部矛盾提供了根本保障。但是，當國家強調社會產出最大化時，客觀上促進了經濟增長和社會進步；當國家僅僅追求自身利益的最大化時，就會阻礙經濟發展和社會進步。國家目標的雙重性決定了國家角色的雙重性，也決定了作為國家最主要代表者——政府的目標與角色的雙重性。政府是最權威的承載公共權力的政治組織和制度，它作為國家權力的執掌者、社會公共利益的集中代表者和公共政策的制定者，不可避免地要成為不同利益主體的不同利益的共同訴求對象。然而，歷史的經驗和實踐表明，政府在行使公共權力的過程中經常會偏離全社會公共利益的價值取向，極有可能產生政府自身的特殊利益。因此，和國家一樣，政府自它產生之日起就具有正負兩種效應，共同鑄就了一把“雙刃劍”。兩種效應并存的實質在于“統治者租金的最大化”，即政府特殊利益。在中國的具體歷史環境下，尤其是市場化改革的初期和中期，充任改革主體的政府既可能成為既得利益與原有體制的維護者，也可能成為市場化改革和新體制的推進者。因為經濟市場化意味著市場在資源配置中逐漸起基礎性作用，這就要求政府必須退出直接的資源配置領域，必須按市場經濟的內在規律實現政府自身利益行為的規范化。然而，“經濟人”的特性和社會利益的整合功能使政府角色陷入進退兩難的尷尬境地：它既是社會利益的整合者，又是自身利益的維護者。這種雙重身份交互作用，使政府經常陷入一種矛盾困境，在整體性利益結構所造成的各種弊端尚未徹底消除的歷史條件下，不可避免地加劇了政府進行利益整合的難度，引發了種種消極后果。一方面，不僅提高了交易成本，而且導致社會資源的巨大浪費。胡鞍鋼在分析了尋租性腐敗、地下經濟腐敗、稅收流失性腐敗、公共投資與公共支出性腐敗后，指出僅以上四種腐敗在90年代后半期所造成的各類經濟損失平均每年占GDP的13.2％～16.8％之間。假定上述的社會資源全部或大部分用于社會財富的創造，其所能帶來的社會福利增量十分驚人。另一方面，也削弱了政府權威的合法性基礎。地方利益主體極易產生擺脫中央支配和控制的傾向；公共權力因利

益驅動進入市場，形成對某些稀缺性資源的壟斷，使政府職能難以轉變，政府行政體制改革因此而困難重重；利益單元的個體化，又使政府權威迅速地世俗化，造成了一定程度上的對社會和國家的冷漠，這必然對體制變革時期的社會及政治穩定造成不利的影響。

三、政府必須承擔起社會利益整合的使命

社會利益整合是指社會利益的協調與調整，其目的是建立起一個新的利益分配和占有的模式。政府在社會利益格局變動中的主導作用同時也決定了政府是社會利益整合的最主要也是最重要的主體。

社會整合是指社會利益的協調與調整，促使社會個體或社會群體結合成為社會生活共同體的過程，亦即人類社會一體化的過程。而社會整合的唯一對象則是社會利益。社會結構分化會引起社會不穩定性的擴大，但這并不意味著它必然導致社會秩序的解體因為結構分化的過程本身可能孕育著新的交換模式和整合方式的出現。從社會系統論角度看，整合中心是指能對社會個體、社會群體產生吸附力量，使之凝聚為社會整體的一種制度化過程。政府之所以承擔著社會整合中心的功能，其主要原因在于政府的憲政基礎和組織特性決定了它可以超越除執政黨之外的其他社會主體而進行社會整合機制的構建。在變革社會中，能夠依靠暴力向社會提供秩序和保護的主體只有以政府為代表的國家一個，它始終處于壟斷地位。代表著國家的政府通過公共權力的組織與分配，可以使社會保持一個比較權威的控制中心，可以建立起一個新的秩序化的交換模式，將各種矛盾和沖突限制在一定區間內，以免造成大的社會動蕩。

社會穩定的經濟基礎是利益結構的均衡。由于當前新的利益協調和整合機制尚未建立，因而一方面在分配關系上出現了分配不均的現象，導致利益受損的社會群體的相對剝奪感。隨著它在整個利益格局中的地位下降，該群體內部的社會成員會出現挫折心理和由不公平感所可能導致的行為失范，從而對社會穩定帶來不利影響。另一方面是社會利益分配不均也呈現出多層次、多樣化的特征，客觀上造成了利益分配不均的結構性基礎。在中國這樣一個“不患寡而患不均”的文化傳統的國度里，公眾的承受能力極其有限。這就要求政府必須承擔起社會利益整合的使命，逐步做一個相對超脫的利益協調者，在給社會提供符合市場經濟本質屬性規定的交易規則的基礎上，建立起合理的科益增長和協調機制。利益整合之所以具有良好的社會控制功能，具有使社會穩定和發展的雙重作用，是因為它能夠減少人們的“對抗”和“離心”，同時也能夠增加社會的“向心力”和“合作”。利益整合的程度越高，人們行為的合作性增加，思維的向心力增強，就越有利于社會的穩定和發展；反之。利益整合的程度越低，人們行為的對抗性加大，思維的離心力變強，對社會的穩定和發展就越具有消極的阻礙作用。

對于變革時期的中國社會，伴隨著結構轉型與體制轉軌的雙重轉變，改革進程的每一步可謂是阻力重重，因為體制變革所供給的“制度包括既得的利益，其中既有得利者，也有失利者，兩者都調動資源來支持或反對未來的變革”。減少改革阻力的基本方法是對利益受損者進行補償。問題在于由于在改革過程中“投入”與“產出”的時滯，當社會成員利益受到損失時，社會無法提供更多的利益補償，既不能對相對利益受損者進行補償，也不能對許多將來因改革受益但暫時卻利益受損者進行補償。因而，政府利益整合的首要任務是國家(政府)保證社會經濟的持續發展和社會福利的不斷增長，以較大限度地滿足社會成員的物質需求和利益期望。這是政府整合社會利益的合理性要求。因為以政府為代表的國家最終要對經濟增長和社會進步負責，這也是國家(政府)合理存在的最基本的依據。讓國家壟斷對潛在暴力的使用權，可產生規模經濟的優勢，從而節約資源并促進社會經濟的增長。由國家出面供給公共物品，可以運用強制手段向每個受益者統一收費，可較好地避免供給不足。另外，政府能夠以國家強制力為后盾，為保證國家意志的貫徹實施可以在短時間內迅速調集必要的人力、物力、財力實現某個目標。所以，政府通過公共權力可以成為社會利益整合的最佳最合理的承擔者。

正因為變革時期社會各利益主體之間尚不足以用完全的契約方式來調節彼此關系，政府這只“看得見的手”來協調利益主體之間的關系也就是應有之義。然而，政府整合社會利益的合理性并不完全意味著它的有效性。國家既是規制產權、降低交易成本、維持共同體存在、保障個人權益的不可或缺的工具，但又是社會經濟持續進步的最大障礙和個人權益潛在的最大侵害者。這是因為公共權力在社會經濟生活的領域越廣，程度越深，可支配的資源越多，社會成員就越難以抗拒它的侵害，尋租現象發生的可能性就越大。政府為發展經濟和促進社會進步，在信息、技術、能力有限的情況下，科學民主的決策往往被決策者的主觀意志所取代，失誤的概率增大，易引起政策低效和社會混亂發生政權的合法性危機。龐大政府的維持與運轉增加行政成本，必然引發資源耗損的總量膨脹，加重社會負擔，使經濟發展的投入減少。這在客觀上要求政府把制度變遷納入良性的運行軌道。合理良好的制度意味著最大可能的優良生活。制度不僅是一種工具理性，而且具有道德上的合理性。倘若制度設計與運行旨在推行和體現公共利益，那么就有可能達到善政和善治，理想的政體“須有必要的條件并以建立社會的善德為宗旨”，現代民主政府是匯聚、表達和實現公共利益的最重要工具，政府的制度設計與運行自然要服務和增進公共利益，這也是政府政治正當性和合法性的前提所在。這就需要政府超越自身特殊利益而追求公共利益，因為政府“是一個全國性的組織，其目的在于為全體國民——個人的和集體的——造福?！笨傊?，在市場機制和契約性社會紐帶發育尚不成熟的現實條件下，政府整合社會利益既要保持充沛的權威合法性資源，完善市場機制，維護政治一體化體系，又要防止公共權力對社會經濟生活的過度干預或者侵犯，以達到社會利益整合有效性的要求。

[責任編輯：王潤秋]