黨內罷免制度的理論追溯與思考

張　安　鄒　謹

[摘要]黨內罷免制度。是黨內民主制度的重要組成部分。探討黨內罷免制度的理論來源以及中國共產黨黨內罷免制度的形成與發(fā)展過程，總結相關理論成果和實踐經驗，對于進一步發(fā)展黨內民主、提高黨的執(zhí)政能力具有極其重要的現(xiàn)實意義。

[關鍵詞]黨內罷免制度；罷免權；理論來源；實踐經驗；中國共產黨

[中圖分類號]D26[文獻標識碼]A[文章編號]1002-7408(2009)01-0057-04

2003年12月，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》公開發(fā)布，這一條例明確規(guī)定了十項監(jiān)督制度，其中，重中之重和難中之難就是“罷免或撤換”制度。這一制度的實施，不僅具有重要的理論意義，而且有著巨大的實踐意義。它既是一種制度的創(chuàng)新和進步，也將提高黨的公信力和威望。它不僅關系到黨的執(zhí)政能力和拒腐防變能力，甚至在一定程度上會影響到政治體制改革。但毫不諱言，目前關于黨內罷免制度的研究還遠遠不夠。筆者擬就此問題作一理論探討，談幾點自己的認識。

一、黨員罷免權與黨內罷免制度的概念界定

要了解黨內罷免制度，有必要首先對黨員罷免權和黨內罷免制度的概念進行初步界定。這是正確、深入把握黨內罷免制度的重要前提。

所謂黨員罷免權，指黨章和其他黨內法規(guī)賦予黨員的要求黨的組織罷免或撤換不稱職的黨員領導干部的權利。它是黨員的一項基本權利。《中國共產黨章程》第一章第四條明確規(guī)定：黨員可以“在黨的會議上有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部。”《中國共產黨黨員權利保障條例》也規(guī)定：“黨員有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求。”值得注意的是，第一，黨員的罷免權并不是直接意義上的罷免權，它實際上是一種請求權，即請求黨的組織罷免或撤換某個或某些不稱職的黨員領導干部的權利。而黨的組織對于黨員提出的罷免要求，既可以同意，也可以不同意。第二，現(xiàn)行黨章并未就黨員如何行使要求罷免權作出明確規(guī)定，對如何保護黨員的這項權利也沒有任何規(guī)定，這給黨員實際行使這項權利造成一定困難。畢竟，黨章是黨內的根本大法，是我們黨內最具有權威性的規(guī)章制度，它的主要功能是原則性地規(guī)范黨的各項活動，而不是制定明確的實施細則。

黨內罷免制度的制定與試行，實際上就是黨力圖通過系統(tǒng)化、程序化的具體制度來自下而上地保障黨員的罷免權，以約束和鞭策黨員領導干部，加強黨內民主，促進黨的廉潔。這是實行黨內改革、健全黨內選舉制度和完善黨內監(jiān)督制度的一項重要舉措，是由黨的地方各級委員會或地方各級紀律檢查委員會成員向上級黨的組織提出罷免或撤換不稱職干部的要求，有關黨組織按程序受理并作出決定的制度。《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》明確規(guī)定了“黨內罷免或撤換”相關程序的操作細則，要點包括：第三十八條，黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委。黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。受理罷免或撤換要求的黨組織應當認真研究處理；第三十九條，罷免或撤換要求應當以書面形式署真實姓名提出，并有根據(jù)地陳述理由。提出罷免或撤換要求應當嚴肅慎重。對于沒有列舉具體事例，不負責任地提出罷免或撤換要求的，給予批評教育；對于捏造事實陷害他人的，依紀依法追究責任。但現(xiàn)行黨內罷免制度只賦予了“兩委”委員具有罷免權，與現(xiàn)行黨章和其他黨內法規(guī)不相符。因此，這一制度仍需要進一步完善和規(guī)范，既要擴大寬度，又要增加深度，既要把全體黨員囊括其中，又要延伸至中央委員會和中央紀律檢查委員會以及黨的基層委員會。所以，當務之急是要抓緊制定一個適合現(xiàn)階段黨情并且便于操作的黨內罷免或撤換實施辦法，以此為橋梁和基礎，把黨內罷免或撤換這一民主監(jiān)督機制正式啟動起來，然后逐步完善和發(fā)展。

二、黨內罷免制度的理論來源

早在兩千多年前，古希臘城邦雅典的公民大會就有權批評、審查、監(jiān)督罷免公職人員。進入近代以來，很多思想家更是從不同視域論述了公民罷免權的理論。英國思想家洛克基于契約論的思想，指出：“如果政府背棄人民的委托，濫用職權而侵犯人民的自由、生命、財產權利等安全保障時，人民就享有恢復他們原來的自由的權利。”法國思想家孟德斯鳩則系統(tǒng)地提出了“以權力制約權力”的觀點。他認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”；“有權力的人們使用權力，一直遇有界限的地方才休止”，因而“從事務的性質來說，要防止濫用權力。就必須以權力制約權力。而盧梭在諷刺英國代議制時也曾說：“英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了。”

馬克思主義歷來重視罷免制。《共產主義者同盟章程》第25條就規(guī)定：“區(qū)部委員會和中央委員會的委員任期為一年，連選得連任，選舉者可以隨時撤換之。”恩格斯甚至指出：“不要再總是過分客氣地對待黨內的官吏——自己的仆人，不要再總是把他們當作完美無缺的官僚，百依百順地服從他們。”馬克思和恩格斯還一再強調：無產階級政黨“組織本身是完全民主的，它的各個委員會由選舉產生并隨時可以罷免，僅這一點就已堵塞了任何要求獨裁的密謀狂的道路。”世界上第一個無產階級政權巴黎公社，就把公職人員可以隨時罷免的原則寫在綱領上，規(guī)定凡是由選舉產生的公職人員都可以被選舉人罷免撤換。公社指出，“罷免權在任何時候都不可剝奪”，因為這一權利“給選民提供了糾正錯誤的手段”。巴黎公社的罷免撤換制具有鮮明特點：一是清洗混進公社的異己分子；二是開除背叛公社事業(yè)的叛徒；三是撤換違法亂紀的犯罪分子；四是免去不勝任工作職責者的職務。如公社軍代表、執(zhí)行委員會委員克呂澤烈玩忽職守、指揮不力，使國民自衛(wèi)軍屢次受挫，公社罷免了他的職務。巴黎公社所實踐的罷免撤換制，雖然時間短暫，程序上也比較粗糙，并非盡善盡美，但其基本精神仍不過時，值得我們學習借鑒。馬克思、恩格斯在總結巴黎公社的經驗時深刻地認識到罷免權是無產階級政權的人民性所在，也是人民群眾行使權力監(jiān)督的重要體現(xiàn)。恩格斯指出：“為了防止國家和國家機關由社會公仆變成社會主人——這種現(xiàn)象在至今所有的國家中，都是不可避免的——公社采取了兩個正確的辦法。第一，它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者……”“工人階級為了不致失去剛剛爭得的統(tǒng)治，一方面應當鏟除全部舊的、一起被利用來反對工人階級的壓迫機器，另一方面還應當保證本身能夠防范自己的代表和官吏，即宣布他們毫無例外地可以隨時撤換。”“巴黎公社徹底廢除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替

騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負責制來代替虛偽的負責制，因為這些勤務員經常是在公眾監(jiān)督之下進行工作的，要防止管理職能獨立化而造成的權力腐敗無產階級政權，必須宣布它自己所有的代表和官吏毫無例外地可以隨時撤換。”從上我們可以看出，馬克思主義的公民罷免權理論，體現(xiàn)了一切權力屬于人民的思想。主張實行全民普選，官吏對全體選民負責，使國家公職人員成為社會公仆，并根據(jù)人民的意愿隨時予以罷免、撤換，消除官吏的特權。這不僅是新政權制約權力腐敗的有效方法，而且體現(xiàn)了社會主義政權的民主性。

列寧也特別重視罷免權的作用。他結合俄國革命和建設的實踐，把該理論運用于社會主義政權建設和反腐敗斗爭實踐。早在1905年俄國的革命風暴中，彼得堡的工人創(chuàng)造了蘇維埃，各廠工人可以隨時撤換他們所選出的蘇維埃代表。列寧就充分肯定了這種制度。此后，列寧一再強調實行罷免制是最直接徹底和馬上見效的民主原則；人民群眾只有在法律上、制度上確實擁有罷免權，才能真正有效地監(jiān)督黨政機關工作人員；人民掌握罷免權比起掌握選舉權，更能反映人民民主的本質特征。他指出：罷免權是“直接、徹底和立即見效的民主原則。”“每個農民既派代表參加蘇維埃又可罷免他們，這是蘇維埃的真正人民性所在。”“沒有罷免立憲會議的代表的權利，就沒有表達人民的革命意志，也就是篡奪了人民的權利。”

根據(jù)巴黎公社的經驗，列寧在十月革命前就曾經設想，在新型政權建立后的公職人員將不再是“官僚”和“官吏”，他們不過是執(zhí)行人民委托的工作人員，是負有責任的、可以撤換而且是領取普通薪金的監(jiān)工和會計。到那時，國家管理職能將“由所有的人輪流行使，然后將成為一種習慣，最后就不再成其為特殊階層的特殊職能了”。他還設想，為了防止新型政權變質，“就會立即采取馬克思和恩格斯詳細分析過的辦法：(1)不但實行選舉制度，而且隨時可以撤換；(2)薪金不得高于工人的工資；(3)立刻轉到使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能，使所有的人暫時都變成‘官僚，因而使任何人都不能成為‘官僚”。列寧還進一步指出：“任何選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。真正民主制的這一基本原則，毫無例外地適用于一切代表會議。”“群眾應當有權為自己選舉負責的領導者。群眾應當有權撤換他們。群眾應當有權了解和檢查他們活動的每一個細節(jié)”。

在十月革命勝利后，為鞏固蘇維埃政權，列寧屢次強調，“只有承認和實現(xiàn)選舉人對代表的罷免權，才能被認為是真正的民主。”“蘇維埃必須繼續(xù)執(zhí)行民主化的路線——實現(xiàn)罷免權”。這樣才能有效地懲治貪污賄賂行為，防止黨和政府與人民群眾之間形成“最有害的隔閡”。列寧認為，人民掌握罷免權最能反映人民民主的本質，是蘇維埃政權真正人民性之所在，監(jiān)督罷免權遠比選舉權重要，因為只有有了罷免權，選舉權才有實質性意義，才能實現(xiàn)真正的民主。因此社會主義民主首先要把監(jiān)督罷免權放在重要位置。在十月革命勝利后不到一個月，列寧在全俄中央執(zhí)行委員會會議上關于罷免權的報告中就說：“國家就是強制，作為這種思想最完全的體現(xiàn)者的蘇維埃，應當享有罷免權。那時政權從一個政黨轉到另一個政黨手里，就不需要經過流血，只用簡單改選的辦法就行了。”為真正貫徹人民的罷免權，列寧親自起草了《罷免權法令草案》。《罷免權法令草案》明確闡述了列寧和布爾什維克黨的以罷免權為中心的人民主權原理。其中規(guī)定，“任何由選舉產生的機關或代表會議，只有承認和實行由選舉人對代表的罷免權，才被認為是真正民主的和確實代表人民意志的機關。這正是真正民主制的基本原則。”“1917年12月，全俄蘇維埃中央執(zhí)行委員會通過了這一草案并以《改選法令草案》為題公布，罷免權成為社會主義民主制度中一個重要的組成部分。這一法令規(guī)定，每一選區(qū)的工兵代表蘇維埃以及農民代表蘇維埃，都有權決定一切代表機關的改選。1918年3月，他再一次在《蘇維埃政權的當前任務》中指出：“正是蘇維埃與勞動‘人民接近，才造成一種特別形式的罷免制和另一種自下而上的監(jiān)督制，現(xiàn)在應該極力發(fā)展這種形式”，“我們應該有更多種多樣的自下而上的監(jiān)督形式和方法來杜絕毒害蘇維埃政權的一切可能性，反復不倦地鏟除官僚主義的莠草。”在列寧的領導下，蘇俄還頒布了《工人監(jiān)督條例》，并成立全俄工人監(jiān)督委員會，作為最高工人監(jiān)督機關，與其他國家機關是平行的，可以獨立地行使“罷免權，即真正的監(jiān)督權”。這是對馬、恩關于“罷免權”理論的具體運用和發(fā)展，由此形成了人民監(jiān)督的理論和社會主義的權力監(jiān)督制度。然而，蘇維埃俄國并沒有把這一做法貫徹到底。1919年4月，全俄中央委員會規(guī)定，包括工人監(jiān)督委員會在內的所有的監(jiān)督機關轉交國家檢察部管轄，工人監(jiān)督機關不僅在形式上降格了，而且實際上的權限也下降了。這也充分說明，人民群眾的罷免權真正行使絕不是一件輕而易舉的事。

三、中國共產黨黨內罷免制度的形成與發(fā)展

中國共產黨既堅持了馬克思主義的罷免理論，又進行了豐富、發(fā)展。早在第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中就規(guī)定，工農群眾對政府機關人員有批評、監(jiān)督、檢舉和要求撤換、罷免之權。1933年，作為中華蘇維埃中央政府主席的毛澤東就宣布：蘇維埃工作人員中如果發(fā)現(xiàn)了貪污腐化、消極怠工及官僚主義分子，民眾可以立即揭發(fā)這些人的錯誤，而蘇維埃則立即懲辦他們，決不姑息。

但真正把罷免作為黨員的一項基本權利，并由各級人民代表大會擴展到黨內，還是在改革開放之后。1980年8月，鄧小平在總結國際國內的歷史經驗，特別是十年動亂的慘痛教訓時，明確提出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”他還針對當時黨和國家的領導制度、干部制度方面存在的種種弊端如官僚主義現(xiàn)象，權力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領導職務終身制現(xiàn)象和形形色色的特權現(xiàn)象，指出：“關鍵要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部(包括選舉產生、委任和聘用的)職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)拿鞔_的規(guī)定。”此后，1980年中共十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，開始規(guī)定：“對于犯了嚴重錯誤拒不改正或不稱職的干部，黨員有權建議罷免或撤換。”在以后歷次黨的代表大會通過的黨章中，黨員的這一權利沒有變化。并且在1995年1月頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》和2004年9月頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例》中，進一步規(guī)范為“黨員有權向所在黨的組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導干部職務的要求”。而把黨內罷免確立為一項經常性的制度化的規(guī)

定，是黨的十六大首次提出，十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》強調，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》明確規(guī)定，十七大再次重申的。在這一進程中，直接選舉從基層向高層的推進對直接催生罷免制度起到了不可低估的作用。我們黨通過制定黨內罷免撤換制度的詳盡措施，使馬克思、恩格斯提出的不稱職的黨的干部“隨時可以罷免”的思想，成為貫徹落實黨內民主的一個重要的現(xiàn)實制度。有了這個制度，黨內同志就可以有章可循地對寄生在黨的肌體上的贅瘤動手術，始終保持黨的健康發(fā)展狀況。根據(jù)《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》，2004年3月，上海市閔行區(qū)制定《關于貫徹實施黨內監(jiān)督制度的若干規(guī)定(試行)》，其中專門闡述了關于罷免或撤換要求及處理。2004年11月，廣東惠州市委制定《關于處理黨內罷免或撤換要求的暫行辦法》，明確規(guī)定了實施罷免或撤換要求的主體、對象和范圍、原則、提出條件、基本程序以及責任追究等。同年12月底，浙江紹興市也制定了《關于罷免或撤換要求及處理的規(guī)定》。2005年6月，浙江省省委正式印發(fā)《浙江省黨內監(jiān)督十項制度實施辦法(試行)》，其中包括《罷免或撤換要求及處理制度實施辦法》。這一實施辦法意味著浙江省作為全國第一個省級地方黨委率先在黨內引入罷免和撤換機制，實行黨員自下而上的監(jiān)督。此后，這一制度迅速在全省展開。三個月后，杭州市出臺了《杭州市委關于罷免或撤換要求及處理的決定(試行)》，該《規(guī)定》對原來一些界定模糊的行為、事項作出明確的規(guī)定，指出，如果領導干部有包括“不稱職”、“思想政治素質方面存在問題”、“組織領導能力差、存在以權謀私”等任何一種情形，杭州市、區(qū)、縣(市)黨委委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委。2005后9月份，深圳市出臺的《深圳市委實施(中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》試行辦法》也明確指出，黨員認為黨員領導干部不稱職的，可以書面形式署真實姓名向其所在單位黨組織或上一級黨組織提出有事實依據(jù)的罷免或撤換要求。2007年10月，中共中央紀律檢查委員會向中共十七大所做的工作報告透露，未來五年將穩(wěn)步開展地方黨委委員、紀委委員提出罷免或撤換要求及處理的試點工作。目前。中央紀委正在抓緊起草《地方黨委委員、紀委委員提出罷免或撤換要求處理辦法(試行)》等《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》的配套性規(guī)定，這將使黨委委員和紀委委員的任免進一步制度化，使更多委員敢于堅持原則，確保黨的權力由各級黨委委員會集體行使，避免書記一人說了算的情況出現(xiàn)，使重大決策更民主。相關試點工作也正在逐步鋪開。

四、幾點思考

1．正確認識《黨內監(jiān)督條例(試行)》與《黨章》及相關黨的規(guī)章的“不一致”。根據(jù)《黨內監(jiān)督條例(試行)》第三十八條第三十九條，普通黨員無權罷免基層黨組織委員和上一級的黨員領導干部，同級紀委不能提出罷免或撤換同級黨委委員和常委的要求，這就限制了廣大黨員的罷免撤換權利以及同級紀委監(jiān)督同級黨委的權利。這顯然與黨章及相關黨的規(guī)章規(guī)定的任何黨員都有權對任何不稱職的領導干部提出罷免或撤換的要求不相符。

那么，該如何正確認識這種不一致呢?首先，它是黨內罷免制度試行過程中的不一致。黨內罷免機制剛剛起步，客觀上難以一下子鋪開，必須堅持先易后難，循序漸進的原則，分階段、分步驟進行。我們不能以求全責備的態(tài)度對待一種新生的制度，而要從實際出發(fā)，不圖解決所有問題、不期望一勞永逸，而是先將實踐證明行得通的、管用的做法付諸實施。對于時機尚不成熟的問題，留待在實踐中積累經驗，今后逐步解決。因此在黨的地方各級委員會和地方各級紀律檢查委員會率先推行可以理解，而且集中精力切實把這個層面上的工作做好，可以為以后在全黨實施罷免或撤換制度探索經驗、創(chuàng)造條件。其次，它在一定程度上來說是一種進步。在目前黨章和黨內選舉的有關條例中，只有黨員罷免權的原則性規(guī)定，并沒有明確的實施細則，因而黨員罷免權在實踐中很難得到有效運作。往往，黨內選舉人只有選舉權，把他們“送”上去，卻難有罷免權，把他們“請”下來。這是造成某些當選人只對上負責不對下負責的重要原因。而《黨內監(jiān)督條例(試行)》的頒布在制度層面上構建了黨內罷免的操作程序，為黨內監(jiān)督的實踐提供了相關依據(jù)。它有利于保障黨員的罷免或撤換權利，有利于監(jiān)督制約各級領導干部，有利于落實選舉人的意志，實行全面的黨內民主。固然，這與《黨章》中所規(guī)定的還有一定的距離，但毫無疑問，它預示著對黨員主體地位的回歸，可以有效防止普通黨員“被邊緣化”。

2．正確認識人大罷免制度與黨內罷免制度的關系。罷免制度在我國的人民代表大會制度中建立的時間較早，相對比較健全。而且實際運作的經驗也比較豐富。而黨內罷免制度理論的探究才剛剛起步，試行的時間也尚短，因此整體來說明顯滯后于人大罷免制度。黨內罷免制度與人大罷免制度有著很大不同。有學者指出，首先，權力的來源不同。中國共產黨黨員的罷免權來自于《黨章》和《黨內監(jiān)督條例》；而人大的罷免權來自于國家的憲法和法律。其次，效力范圍不同。共產黨黨員的罷免權只在黨內發(fā)揮作用，而人大的罷免權則適用于所有的政權機關。第三，罷免的程序不同。根據(jù)《黨內監(jiān)督條例(試行)》的規(guī)定，地方各級“兩委委員”都有權提出罷免的請求，但是，“兩委委員”的罷免建議必須交給各級黨組織審議決定。而根據(jù)我國《憲法》和《人民代表大會組織法》，全國人民代表大會3個以上代表團或者1／10以上的代表可以提出罷免案；縣級以上的地方各級人民代表大會主席團、常務委員會或者1／10以上代表聯(lián)名可以提出罷免案；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席團或者1／5以上代表聯(lián)名可以提出罷免案。

我們還應看到，人大罷免制度與黨內罷免制還存在著密切聯(lián)系。黨內罷免制度在某些方面可以借鑒人大罷免制度。如在罷免的程序上，黨內罷免制可以借鑒人大罷免制度，通過舉行黨內的聽證會、座談會、辯論會等的形式，充分聽取被罷免人的意見，給予被罷免領導干部申辯權和知情權，以做到罷免的公平、公正與客觀。另外，有些時候，由于我國的領導干部往往是黨內職務、行政(司法)職務兼任的，所以黨內罷免與人大罷免往往是相互銜接的，但各級黨組織不能把黨內的職務罷免當作免除行政和刑事等法律責任的擋箭牌。畢竟，黨內罷免不是人大罷免的前提和基礎，更不能利用黨內罷免代替人大的罷免。正因為如此，黨員在行使罷免權的時候，必須區(qū)分國家權力與黨內權力，防止將黨內的權力擴大化或者庸俗化。黨內的罷免或撤換畢竟是黨內自身的糾錯機制，不能照搬人大的罷免模式。

3．正確處理黨內罷免與傳統(tǒng)的撤職、免職、責令辭職等紀律處分或組織處理的關系。作為一種用民主的辦法解決執(zhí)政黨內領導干部能者上、庸者下問題的基本制度，黨內罷免與現(xiàn)有的撤職、免職、調整工作崗位等制度的區(qū)別主要在于，后者是一種自上而下的

監(jiān)督制約行為，即是上級或同級黨組織對犯錯誤或不稱職的干部作出的紀律處分或組織處理(其中免職有時是針對正常工作崗位變動或到齡退休的干部)；而前者則是自下而上的監(jiān)督制約行為，即是由黨的各級地方委員會和紀律檢查委員會成員向黨的組織提出罷免或撤換不稱職干部的要求，有關黨組織按程序受理并作出決定的制度。

建立黨內罷免或撤換制度的目的，不是讓其取代已有的黨內紀律處分或組織處理方式，而是為了彌補這些自上而下的監(jiān)督制約方式的不足，增加自下而上的監(jiān)督制約方式，以保證黨員的監(jiān)督權利，降低監(jiān)督可能付出的成本。因此，凡是黨內紀律處分和組織處理方式能夠做到的事情，應盡可能不動用罷免或撤換方式。有關黨組織在受理黨員要求罷免或撤換不稱職干部的議案(訴求)時，應該依據(jù)有關黨內法規(guī)進行認真分析研究和調查核實，對涉嫌嚴重違紀的，應立案調查，夠上撤職處分的，應當直接給予撤職處分，而不必要啟動罷免或撤換程序；對于過失犯錯的，或負領導和管理責任的，并且構成免職條件的，應當直接給予免職或責令辭職處理，也不必要啟動罷免程序。需要動用罷免或撤換程序解決問題的，主要是那些大錯誤不犯、小錯誤不斷，無功也無大過的“庸官”，不稱職、不勝任工作的狀況比較明顯。但給予撤職處分或免職處理的條件又夠不上的官員。例如，那些黨員民眾認為其不稱職，強烈要求罷免或撤換，而從紀律的角度又找不到其明顯的構成撤職的違紀行為，從組織處理的角度又找不出免去其職務或責令其辭職的充足理由的，則應當啟動罷免或撤換的表決機制來解決問題。

4．正確區(qū)分黨內罷免制度與西方資產階級代議制中的彈劾罷免制。在西方資產階級代議制中，彈劾罷免僅僅是針對總統(tǒng)或政府成員進行的，對于議會的議員，一經選出選民沒有任何實質性的權利對其進行制裁和監(jiān)督；只有當總統(tǒng)或政府部長違法或嚴重失職時，國會才能行使彈劾權，所以這是司法性質的，追究的是政府成員的法律責任。議員違法或嚴重失職時，只有議會本身能夠對其進行制裁，且有諸多限制，如要有議會相當多數(shù)通過等。這與中國共產黨的黨內罷免制度無論在罷免主體、方式還是對象和施用范圍上都有著很大的不同。但是我們也要突破那種將彈劾罷免制視為西方資產階級專利品的傳統(tǒng)觀念，要根據(jù)我國國情，借鑒吸收各國在這方面的有益經驗，建立和完善具有中國特色的社會主義政黨制度構架中的彈劾罷免制。

目前，黨內罷免制度試行的星星之火已大有燎原之勢。但是它的落實、執(zhí)行和完善，還有不少基礎性和配套性工作要做，還有諸多難關需要攻克。如果沒有適宜的環(huán)境，完善的制度，規(guī)范的程序和嚴格的監(jiān)督加以保障的話，黨內罷免和撤換制度很容易走向空洞化而流于形式。“沒有權力作監(jiān)督的后盾，監(jiān)督就會散失權威性、約束力和強制性，此種監(jiān)督只能是軟弱無力的。”這就要求中國共產黨研究新情況、創(chuàng)建新機制、解決新問題，不斷完善和規(guī)范這一制度。做到這一點，中國共產黨執(zhí)政有效性將不斷提升，合法性基礎將更加牢固。

[責任編輯：黎峰]