２００９：ＷＴＯ領導力的挑戰

Ｃａｒｏｌｙｎ　Ｄｅｅｒｅ

譯/管僅

2009年WTO開始運行之際，三件事情被列入日程之首：討論該機構總干事的作用和授權、確定今年于日內瓦召開全面部長級會議的日期以及為該會議確定具有前瞻性的日程。

由于缺乏政治指導，再加上為了結束多哈回合談判任務而精疲力盡，WTO秘書處和常駐日內瓦的談判人員沉緬于該組織的日常工作，因此在WTO如何應對氣候變化、食品危機和正在進行的金融震蕩方面“無所建樹”。在應對這些挑戰時，總干事的作用是什么？WTO成員該如何支持總干事發揮該作用？成立十年之后，WTO需要做什么樣的制度變革？如果多哈回合失敗，應該采取什么樣的對策？

今年的部長級會議需要解決有關多邊貿易體制長遠規劃的問題，包括WTO在全球經濟管理方面的作用、它應該保護和支持的價值觀以及體制變革的必要性等。

確保就總干事的授權進行討論

2008年12月31日是WTO153個成員提交下屆總干事候選人的最后截止日期。現任總干事帕斯卡爾·拉米是惟一的被提名者。WTO成員決定不推薦其他人選與拉米競爭，從好的方面解釋，這是他們對拉米的繼任充滿信心的信號；從壞的方面解釋，這可被認為是缺少其他合格的人選。對許多成員而言，在政治環境不確定和多哈前景難以預測的情況下，他們也不希望看到就WTO領導權爭執不下的情況發生。

如果出現競爭者應聘WTO最高職位，那么按照挑選的正式程序，每一個被提名者都必須為其未來任職提交一份清晰的日程，并用幾個月的時間與WTO成員們進行討論，到三月底才結束。然后成員將開始為期兩個月的挑選程序，在2009年5月底之前從這些候選人當中挑選出該機構的新領導。

過去兩次的總干事競選中，各成員爭執不下，對WTO成員和商業界、世界各地的非政府組織以及學者等有組織的利益相關者而言，這一協商程序成了一種工具，被他們利用來反思WTO的表現，探討多邊貿易體制如何解決眾多社會、發展和環境的挑戰以及所面臨的期望。這反過來有助于建立公眾對該機構的理解，促進公眾責任感，并鞏固多邊貿易體制的合法性。

今年，雖然只有一名提名者，WTO成員也應該利用總干事的任命程序，深入探討該組織面臨的挑戰和該機構領導人應尋求的變革。然后，他們必須給予總干事明確的授權。對此，即使沒有其他競爭者，拉米也需要表明，他會是一個通過推動討論而尋求變革的中間人。他應該抓住此機會，明確和公開地為多邊貿易體制、WTO體制以及秘書處呈現一個具有前瞻性的目標，并為其第二任期提出一個全面的行動計劃建議，供成員們來考慮。

部長級領導的承諾

2009年初，WTO成員也必須舉行一個全面的部長級會議。定期的部長級會議對任何國際組織的良好管理、信譽和實力來說至關重要。其中大多數國際組織，如世界衛生組織或世界知識產權組織等都設有委員會，至少每年開一次會議。世界銀行和國際貨幣基金組織的委員會則每半年召開一次會議。這些會議為部長們提供機會，來擬定戰略方向、實施預算監督、批準工作計劃和探討所呈現出的政治挑戰或危機。

在WTO，由所有成員參加的部長級會議是該組織的最高管理機構，相當于它的委員會。部長們因此負責日常的機構監督、多邊貿易體系的演變以及其成員間的永久合同安排的運行，而且在日程設置上，它也是最高權力機構。部長級會議是WTO目前擁有的惟一由所有成員參與進行高層政策討論的正式論壇。《建立WTO的協定》規定它應每兩年舉行一次。

然而，自多哈回合啟動以來，WTO還沒有召開大范圍的部長級會議。確實，在過去的十年，這種會議忙于推進多哈回合談判，或者像去年7月那樣，被不清不楚的非正式部長級會議所替代。這種非正式部長級會議由WTO秘書處召集，有時并不那么非正式，而且只集中討論談判的有限內容。自2005年的香港部長級會議以來，全面的部長級會議的日期一直是避而不談。

缺乏正式、定期和系統性的并由全體成員參加的部長級會議對多哈回合是好是壞，各方仍存在爭議。但很清楚的是，限制部長級會議的范圍或推延舉行會削弱多邊貿易體制的機制化，也會損害它在全球管理中的先鋒地位。當然，多哈談判必須列入部長級會議的日程，哪怕只是評估談判進展。但是，國際社會關于制定一個議題廣泛的日程的要求是正確的。

關注前景和價值以及隨后的改革

2008年后期，拉米初步提出了下一屆部長級會議的時間。他明確呼吁今年在推進多哈談判的同時，應就一個“更加全球化的WTO活動計劃”取得進展，他還強調了貿易融資、“促貿援助”以及監督金融危機中所采取的貿易措施監督工作的重要性。但是，部長級會議的視野需要再寬一些。

2009年，部長們也應結合多哈談判停滯和優惠貿易計劃的蔓延，討論多邊貿易體制的整體性，探討經濟和政治難題的日程設置，重新考慮WTO的戰略方向和評估其授權，反思秘書處的工作表現，并且考慮需要做什么樣的體制改革以確保該組織是符合期望值的。

在有關金融不穩定，氣候、能源、私有標準大量泛濫，技術轉讓和食品安全以及扶貧等議題的全球討論中，WTO不應該也不能要求所有全球性問題都歸它管，或要求成為這些問題的討論場所。然而，WTO應該想方設法以確保貿易政策和法律不是阻礙，而是支持就這些問題達成解決方案；政府確實需要決定在哪里、如何討論不可避免的聯系問題。這將要求WTO在國際組織大家庭中對其所處的位置和所起的作用有一個更為清楚的定位。

仍在發生的金融危機加大了這一任務的緊迫性。在各國政府嚴格審視主要的全球金融管理機構和布雷頓森林體系表現的時候，尤其是在各國政府面臨國內壓力，要求他們從其所設計的、以規則為基礎的多邊貿易體制中脫身出來的時候，貿易部長們需要確保多邊貿易體系在如何提高全球經濟管理中不被忽略。

此任務將要求部長們做出高層的政治承諾。這也將要求他們對管理全球貿易、促進可持續發展和實施必要的改革所需要的價值觀進行認真思考和澄清。

如果要確保今后任何的貿易談判有動力，就需要更清楚地闡述WTO如何解決發展中國家的需求。雖然建立同盟已經幫助最貧窮的國家增加了對談判的參與，但他們在關鍵時刻做關鍵決策時被排除在外。既包括美國和歐盟，也包括巴西、印度和中國的主要貿易大國需要說服最弱小的WTO成員，繼續參與談判是值得的，他們的發言權也會增加。布什政府在位時，多哈談判已經談了7年之久，奧巴馬政府尤其負有責任，在前景、價值和履行對發展中國家的發展承諾發揮領導作用。

隨著前景更為清晰，體制改革也應被列入部長級會議日程作為優先事項。在此方面，拉米應該履行其第一任期的承諾，即率領成員就內部改革進行討論。這些改革可使該組織更好地勝任未來工作并履行現行職責。要記住，WTO被授予管理一系列的國際協議，不管WTO有沒有談判職能，這些協議中的多數都會運行。最先需要討論的議題應該是改革WTO的貿易政策評估機制（這是WTO監控各成員監管環境的主要工具），秘書處在貿易技術援助中的作用，以及迅速解決發展中國家使用WTO爭端解決機制能力不足等等。

有些人會發出警告，這些更寬泛的議題將會轉移部長們對多哈談判的關注，或者部長們開會的唯一目的就是簽署多哈回合談判最終協議。對此，我們應該記住，部長們不只是貿易談判者，他們能夠做不同的事情（那也是他們幾乎每日都肯定要做的）。作為WTO的管理委員會，貿易部長們對該組織的發展肩負著重要職責，應該在全球經濟管理改革的討論中發揮至關重要的作用。現在是他們履行職責的時候了。

（Carolyn Deere：牛津大學全球貿易管理項目主任和日內瓦ICTSD的常駐學者。文章來源/《橋（Bridges）》2009年1月，第6卷第12期）