中國能源安全現(xiàn)狀及戰(zhàn)略選擇

【摘要】目前,中國能源安全主要面臨結(jié)構(gòu)性危機(jī)和制度性困境兩大挑戰(zhàn)。中國政府可考慮實(shí)施以多邊合作為依托重點(diǎn)加入國際能源機(jī)構(gòu),以區(qū)域合作為基礎(chǔ)推動建立“東北亞能源共同體”,以國際能源新秩序?yàn)槟繕?biāo)積極參與國際能源貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制等戰(zhàn)略。

【關(guān)鍵詞】中國能源安全戰(zhàn)略 國際能源機(jī)構(gòu) “東北亞能源共同體” 國際能源新秩序

近年來,中國能源結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行重大調(diào)整,能源安全的形態(tài)正在發(fā)生質(zhì)變。這給中國的政治、外交、軍事、科技和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等提出了一個全新的課題——如何保障中國能源安全。解決好這個問題,對于實(shí)現(xiàn)“中國和平發(fā)展”戰(zhàn)略和完成“十一五”規(guī)劃具有十分重要的意義。

中國能源安全的現(xiàn)狀

目前中國能源安全,主要面臨以下兩大挑戰(zhàn):

結(jié)構(gòu)性危機(jī)

第一,能源結(jié)構(gòu)不合理,依然是以煤為主。中國是世界上唯一以煤為主的能源消費(fèi)大國。在中國現(xiàn)有的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中,煤占68%。根據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)的預(yù)測,2030年煤仍占中國能源消費(fèi)總量的60%。①

第二,能源人均占有量低,能源資源分布不均勻。雖然中國能源總量生產(chǎn)居世界第三位,但人均擁有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。中國人均能源探明儲量只有世界平均水平的33%。②中國能源資源總體分布不均勻。其特點(diǎn)是北多南少,西富東貧;品種分布是北煤、南水和西油氣,因而形成了北煤南運(yùn)、西氣東輸和西電東送等長距離輸送的基本格局。

第三,能源供需矛盾日益突出。20世紀(jì)90年代以來,隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長,能源供應(yīng)不足成為制約中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。從1992年開始,中國能源生產(chǎn)的增長幅度小于能源消費(fèi)的增長幅度,能源生產(chǎn)與消費(fèi)總量缺口逐漸拉大,能源消費(fèi)與供應(yīng)不足的矛盾日益突出。

第四,石油對外依存度過大,儲備體制不健全。由于中國原油產(chǎn)量的增長大大低于石油消費(fèi)量的增長,造成中國石油供應(yīng)短缺、進(jìn)口依存度飆升。按照國際能源機(jī)構(gòu)的預(yù)測,2020年中國石油對外依存度將達(dá)到68%。③此外,目前中國原油進(jìn)口的60%以上來自于局勢動蕩的中東和北非,中國進(jìn)口石油主要采取海上集中運(yùn)輸,原油運(yùn)輸約4/5通過馬六甲海峽,形成了制約中國能源安全的“馬六甲困局”(the Malacca Dilemma)。同時,我國的石油戰(zhàn)略儲備還剛剛起步,石油儲備體制很不完善。

第五,能源利用率低,能源環(huán)境問題突出。中國的能源利用率長期偏低,單位產(chǎn)值的能耗是發(fā)達(dá)國家的3～4倍,主要工業(yè)產(chǎn)品單耗比國外平均高40%,能源平均利用率只有30%左右。④另外,中國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)也不利于環(huán)境保護(hù)。據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)報(bào)告,全球有20個污染最嚴(yán)重的城市,中國就占了16個。⑤

管理性制度困境

從20世紀(jì)80年代末開始,中國能源管理機(jī)構(gòu)分分合合、不斷調(diào)整。在很長一段時間內(nèi),與能源相關(guān)的管理、開發(fā)和研究職能,分散在國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部和電監(jiān)會等部門,⑥權(quán)限不明、職責(zé)不清。由于缺乏有效的能源安全管理體制,一方面難以出臺統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策措施,另一方面即使出臺宏觀能源政策,也無專門機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施,更無法實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的政策目標(biāo),暴露了能源安全的制度性危機(jī)。另外,能源市場的壟斷行為不可忽視。目前,中國能源行業(yè)改革與發(fā)展的最大障礙是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營和區(qū)域市場分割等違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為。

中國能源安全的應(yīng)對措施

為了解決能源安全所面臨的重大挑戰(zhàn),中國政府正在采取一系列對策措施。

從供需入手,充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場,應(yīng)對結(jié)構(gòu)性危機(jī)

立足于國內(nèi)(包括陸地和海洋)能源的勘探、開發(fā)和建設(shè)。例如,隨著大慶等老油田產(chǎn)量的下降,近年來新疆已逐漸成為國內(nèi)第三大石油基地。又如,2007年5月,中國石油天然氣集團(tuán)公司在河北省唐山市境內(nèi)(曹妃甸港區(qū))發(fā)現(xiàn)了儲量規(guī)模達(dá)10億噸的大油田——冀東南堡油田,這是40多年來中國石油勘探的最大發(fā)現(xiàn)。此外,海洋石油天然氣工業(yè)是中國成長最快、發(fā)展?jié)摿薮蟮男屡d海洋產(chǎn)業(yè)。

積極參與能源安全的國際合作,實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)多元化。中國政府已參與了多個多邊能源合作機(jī)制,是國際能源論壇、世界能源大會、亞太經(jīng)合組織、東盟“10+3”等機(jī)制的正式成員,是《能源憲章條約》的觀察員,與國際能源機(jī)構(gòu)等國際能源組織保持著較為密切的聯(lián)系。同時,中國與美國、英國、俄羅斯、日本、歐佩克等建立了雙邊或多邊的能源對話機(jī)制。此外,中國還參與了東亞地區(qū)的清潔排放貿(mào)易、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃、“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場化伙伴計(jì)劃”和“氫能經(jīng)濟(jì)伙伴計(jì)劃”等。

加快石油戰(zhàn)略儲備建設(shè),健全能源安全預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。目前中國已制定了石油儲備規(guī)劃。2003年5月,中國正式成立了國家發(fā)改委石油儲備辦,專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)石油儲備。2003年,中國開始規(guī)劃建設(shè)首批四個戰(zhàn)略石油儲備基地,分別位于大連、青島和浙江省的寧波、舟山。2007年12月正式成立了國家石油儲備中心。到2010年,中國將建成相當(dāng)于30天進(jìn)口量的石油戰(zhàn)略儲備規(guī)模。

落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。中國政府堅(jiān)持能源生產(chǎn)、消費(fèi)和環(huán)境保護(hù)并重的方針,把清潔能源技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù),采取多種有效措施,降低能源開發(fā)利用對環(huán)境的負(fù)面影響,減輕能源消費(fèi)增長對環(huán)境保護(hù)帶來的巨大壓力,促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

加快可再生能源的開發(fā)利用。2005年2月,第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議通過了《中華人民共和國可再生能源法》,從而為可再生能源的開發(fā)利用提供了法律依據(jù)。同時,按照中國政府制定的可再生能源長期發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)定,到2010年可再生能源將占能源消費(fèi)總量的10%,2020年達(dá)到18%,2030年達(dá)到30%。⑦此外,中國政府采取擴(kuò)大核電供應(yīng)的戰(zhàn)略。

通過法律政策措施和市場手段,鼓勵節(jié)能、合理用能、提高能源利用率。2007年10月,第十屆全國人大常委會第三十次會議通過了《中華人民共和國節(jié)約能源法》修訂草案。⑧新的節(jié)能法在法律層面將節(jié)約資源確定為中國的基本國策。

改革和完善能源管理體制,應(yīng)對制度性危機(jī)

組建了國家能源委員會和國家能源局。2008年3月,第十一屆全國人民代表大會第一次會議決定設(shè)立國家能源委員會和國家能源局。國家能源委員會作為高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略,審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題;國家能源局主要負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展新能源,促進(jìn)能源節(jié)約等。

加強(qiáng)能源法制建設(shè),起草了《能源法》。2007年12月,國家能源辦正式對外公布《能源法》(征求意見稿),向社會各界征集修改、完善的意見和建議。作為中國能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,《能源法》(征求意見稿)包含總則、能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換等15章,共140條。

制定了《反壟斷法》,鼓勵市場競爭。2007年8月,第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國反壟斷法》。反壟斷法的出臺,有助于預(yù)防和制止能源領(lǐng)域的壟斷行為,保護(hù)市場公平競爭,提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益,促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

中國能源安全的戰(zhàn)略選擇

從宏觀上看,未來幾年中國政府可以著重考慮采取以下戰(zhàn)略,來維護(hù)中國的能源安全。

以多邊合作為依托,重點(diǎn)加入國際能源機(jī)構(gòu)

如前所述,目前中國政府已參與了多個多邊能源合作機(jī)制。因此,今后中國政府一方面要在現(xiàn)已參加的多邊能源合作機(jī)制中爭取發(fā)揮更大的作用,另一方面還要想方設(shè)法加入國際能源機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在中國還不是國際能源機(jī)構(gòu)的成員國。一旦中國加入國際能源機(jī)構(gòu),國際能源機(jī)構(gòu)將在加強(qiáng)中國與其他能源消費(fèi)國的合作、應(yīng)對突發(fā)性的能源危機(jī)、維護(hù)中國的能源安全利益以及逐步化解國際社會對中國的無端猜疑等方面,發(fā)揮重要作用。⑨然而,目前中國加入國際能源機(jī)構(gòu)仍有一定的困難,主要表現(xiàn)在:第一,成員資格問題。加入國際能源機(jī)構(gòu)的一個首要條件是經(jīng)合組織的成員國,而中國至今還不是經(jīng)合組織的成員。第二,緊急石油儲備義務(wù)。國際能源機(jī)構(gòu)要求各成員國保持不低于其90天石油進(jìn)口量的石油存量,而中國當(dāng)前的緊急石油儲備不到30天,這與國際能源機(jī)構(gòu)的規(guī)定有很大的差距。第三,信息通報(bào)義務(wù)。按照《國際能源綱領(lǐng)協(xié)議》的規(guī)定,成員國應(yīng)定期向秘書處報(bào)告該國石油公司的財(cái)務(wù)、資本投資、原油成本等所有情況,以供國際能源機(jī)構(gòu)理事會決策時作參考。而在供應(yīng)中斷期間,國際能源機(jī)構(gòu)還要求石油公司直接向其提供有關(guān)的信息。因此,國際能源機(jī)構(gòu)的“信息通報(bào)義務(wù)”對中國來說有一定的挑戰(zhàn)性和一個適應(yīng)過程。

為了加入國際能源機(jī)構(gòu),中國政府一方面應(yīng)盡快增加戰(zhàn)略石油儲備;另一方面可以與國際能源機(jī)構(gòu)及其重要成員國協(xié)商,采取特別協(xié)定的方式⑩,建立特定的“中國—國際能源機(jī)構(gòu)合作協(xié)調(diào)機(jī)制”,并給予中國以特定待遇,如成為“聯(lián)系國”,享受準(zhǔn)成員國待遇等。這種做法與國際能源機(jī)構(gòu)的一些成員國希望中國加入該機(jī)構(gòu)的愿望是一致的。

以區(qū)域合作為基礎(chǔ),推動建立“東北亞能源共同體”

東北亞是當(dāng)今與美國、歐洲并列的世界三大能源市場之一。隨著東北亞經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長,能源安全成為東北亞國家共同面臨的問題。作為能源消費(fèi)與進(jìn)口大國的中、日、韓,在能源問題上存在著尖銳的利益沖突和激烈競爭,但合作領(lǐng)域也十分廣泛。目前“東北亞能源共同體”的構(gòu)想尚處于探索階段。在當(dāng)今國際關(guān)系的背景下,要想建立這樣一個區(qū)域性國際經(jīng)濟(jì)組織,還面臨不少困難。例如,冷戰(zhàn)安全結(jié)構(gòu)的消極影響,歷史問題和領(lǐng)土爭端區(qū)域意識薄弱、缺乏地區(qū)認(rèn)同,美國因素以及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題等。因此,“東北亞能源共同體”的形成可能尚需時日。盡管如此,有關(guān)國家應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,本著相互尊重、循序漸進(jìn)、開放包容的精神,增進(jìn)相互信任,擴(kuò)大共同利益。在此基礎(chǔ)上,逐步形成體現(xiàn)地區(qū)多樣性特征、與多層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作相協(xié)調(diào)、并為各方都能接受的地區(qū)能源安全合作的法律框架。

為此,東北亞各國可采取以下步驟:一、簽訂《東北亞能源共同體憲章》。中、日、韓三國,在能源共同開發(fā)的基礎(chǔ)上,可以參考《歐洲煤鋼共同體條約》和《歐洲能源憲章條約》,簽訂類似的《東北亞能源共同體憲章》(Charter of the Northeast Asian Energy Community),建立“東北亞能源共同體”。{11}二、樹立“合作安全”的觀念。東北亞各國應(yīng)摒棄以實(shí)力抗衡謀求安全優(yōu)勢的舊式思維,通過加強(qiáng)各領(lǐng)域合作擴(kuò)大共同利益,提高應(yīng)對威脅和挑戰(zhàn)的能力與效率。因此,通過合作安全建立“東北亞能源共同體”,是實(shí)現(xiàn)東北亞和平與繁榮的有效途徑。三、加強(qiáng)“東北亞意識”。中、日、韓三國應(yīng)以信賴為基礎(chǔ),營造“東北亞意識”或思想,在東北亞多元文化中尋找共同性,樹立地區(qū)內(nèi)共同文化價(jià)值觀,加強(qiáng)各國的交流,進(jìn)一步推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作和安全合作向前發(fā)展。四、堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。由于東北亞國際關(guān)系的復(fù)雜性,東北亞多邊能源合作的發(fā)展應(yīng)分階段進(jìn)行。

以建立國際能源新秩序?yàn)槟繕?biāo),參與國際能源貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制

作為世界第二大石油消費(fèi)國和第三大石油進(jìn)口國的中國,在國際石油定價(jià)中的話語權(quán)還很弱,一般只能被動接受國際油價(jià)。因此,從長遠(yuǎn)來看,中國應(yīng)積極參與國際石油貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制,形成自己的石油報(bào)價(jià)系統(tǒng),以增強(qiáng)對國際油價(jià)的調(diào)控能力,從而影響國際石油市場和國際油價(jià)。{12}此外,目前國際能源格局正在發(fā)生深刻的變化:歐佩克和美國對能源的影響力將逐漸走弱,非歐佩克能源輸出國和新興經(jīng)濟(jì)體對能源的影響日益凸顯;國際能源格局由兩極結(jié)構(gòu)——生產(chǎn)國集團(tuán)和消費(fèi)國集團(tuán)——向多極結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。{13}因此,改革國際能源秩序的時機(jī)開始顯現(xiàn)。中國應(yīng)該利用這一歷史機(jī)遇,積極推動國際能源新秩序的早日建立。

綜上可見,當(dāng)今中國能源安全主要面臨結(jié)構(gòu)性危機(jī)和制度性困境等兩大挑戰(zhàn)。為此,中國政府采取了一系列應(yīng)對措施。從微觀上講,中國政府從供需入手,充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場,應(yīng)對結(jié)構(gòu)性危機(jī);改革和完善能源管理體制,應(yīng)對制度性危機(jī)。而就宏觀戰(zhàn)略而言,中國政府應(yīng)克服困難,實(shí)施以多邊合作為依托重點(diǎn)加入國際能源機(jī)構(gòu)、以區(qū)域合作為基礎(chǔ)推動建立“東北亞能源共同體”、以國際能源新秩序?yàn)槟繕?biāo)積極參與國際能源貿(mào)易價(jià)格定價(jià)機(jī)制等戰(zhàn)略。(作者為武漢大學(xué)珞珈特聘教授、博導(dǎo);本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國能源安全的現(xiàn)狀及法律保障研究”的階段性成果,項(xiàng)目批準(zhǔn)號:05CFX015)

注釋

①See International Energy Agency, World Energy Outlook 2002, Paris 2002, p. 249.

②資料來源:世界銀行:《世界發(fā)展報(bào)告》,2004年7月;B.P., 2004 Statistical Review of World Energy, available at http://www.bp.com.

③See International Energy Agency, World Energy Outlook 2004, Paris, 2004, p. 92, p.96, p.117.

④倪健民主編:《國家能源安全報(bào)告》,北京:人民出版社,2005年,第29頁。

⑤⑦See Bo Kong, An Anatomy of Chinas Energy Insecurity and Its Strategies, Pacific Northwest National Laboratory, 2005, p. 6, p. 30.

⑥See Erica Strecker Downs, “The Chinese Energy Security Debate”, The China Quarterly, No. 177, 2004,pp. 25-29.

⑧新的《節(jié)約能源法》自2008年4月1日起施行。

⑨參見楊澤偉:“國際能源機(jī)構(gòu)法律制度初探——兼論國際能源機(jī)構(gòu)對維護(hù)我國能源安全的作用”,《法學(xué)評論》,2006年第6期。

⑩挪威就是以特別協(xié)定的方式加入國際能源機(jī)構(gòu)的。

{11}參見楊澤偉:“‘東北亞能源共同體法律框架初探”,《法學(xué)》,2006年第4期。

{12}參見程偉力:“影響國際石油價(jià)格因素的定量分析”,《國際石油經(jīng)濟(jì)》,2005年第8期。

{13}參見世界風(fēng)力發(fā)電網(wǎng)信息中心:《G20時代開創(chuàng)國際能源新秩序》(2009年6月8日),載世界風(fēng)力發(fā)電網(wǎng)http://www.86wind.com/info/detail/2-9826.html,最后訪問日期2009年7月17日。