準確理解和把握基本公共服務均等化

丁元竹

【摘要】基本公共服務均等化不只是實現若干個服務項目的公眾可及性,它還具有更加深刻的含義。我們需要從維護國家統一和安全的高度認識均等化,從消除城鄉二元結構的需要來把握均等化,從完善財政體制的角度認識均等化。深入研究支持均等化的財政體制,積極推進基本公共服務均等化。

【關鍵詞】基本公共服務 均等化 過程

黨的十六屆五中全會、六中全會和黨的十七大都把實現基本公共服務均等化放在重要位置。近年來,中央政府各部門、地方各級政府都把促進基本公共服務均等化列為本部門、本地區工作的重要內容,學術界也以學以致用為宗旨,開展相關研究。我們認為,基本公共服務均等化不僅僅是實現若干個服務項目的公眾可及性,它具有更加深刻的含義,需要我們全面認識和準確把握。

全面認識均等化的意義

站在國家統一和安全的高度認識均等化。均等化是現代國家為維護國家統一,保持社會穩定,實現社會公平和公正而建立的財政稅收體制和機制,它是建立在聯邦制、分權制等制度或地區差別、城鄉差別等因素基礎上的,尤其是建立在地區差別基礎上的。20世紀30年代的經濟危機導致加拿大一些省份陷入財政困境,為了幫助這些省份應對經濟危機,加拿大政府于1937年建立了處理各省關系的委員會。通過征詢人們的意見,該委員會在聯邦政府設立了國家協調基金,對那些沒有能力為本省居民提供基本公共服務的省份給予財政援助。這是加拿大最早的均等化嘗試。經過不斷發展和完善,加拿大聯邦政府的均等化措施越來越正規化、制度化,于上世紀80年代載入聯邦憲法。加拿大既是世界上最早實施均等化的國家之一,也是目前世界公認的、典型的實施均等化政策的國家之一,均等化是加拿大政府確保每個省有能力提供基本公共服務的工具。

從消除二元結構的需要來把握均等化。在中國,由于特殊的歷史原因,城市化滯后于工業化,消除城鄉差別成為基本公共服務均等化中的核心目標之一。現階段,基本公共服務均等化既是一種價值理性,又是一種工具理性。作為一種價值理性,基本公共服務均等化旨在實現社會公平與正義。作為工具理性,基本公共服務均等化就是通過實踐的途徑確認工具(手段)的有用性,從而追求基本公共服務的最大功效。

當前選擇基本公共服務均等化戰略主要基于三個方面的考慮,一是消除地區差別,二是消除城鄉差別,三是消除城鄉差別帶來的身份歧視,例如對農民工的歧視。城鄉養老保險、城鄉義務教育等基本公共服務差異巨大。不僅如此,農民工享受的基本公共服務也與城市居民大大不同。 過去30年,中國有上億遷移人口進入各類城鎮,為中國城市發展作出了巨大的貢獻。但是,不完善的城市化政策,使他們缺乏接近基本公共服務和完全融入城市社區的機會。不管人們是否意識到,呼吁或者為農民工及其子弟爭取與城市居民同等的權利,是很多人理解基本公共服務均等化的切入點,是一種潛意識中的東西,也比較符合中國國情。因為在世界上對于農民身份如此嚴格劃分的國家的確不多見。在這次國際金融危機沖擊過程中,城市化滯后帶來的國內消費不足和結構性矛盾已經十分明顯和突出。

與發達國家實現均等化戰略不同的是,中國的公共服務均等化在實施過程中不僅要解決地區差距問題,而且要解決城鄉差距,以及由于城鄉體制分割造成的農民工這一特殊群體與城市居民和農民之間的差距。事實上,由于這一群體的出現和針對這一群體的社會政策,如就業、教育、衛生醫療等,中國的基本公共服務供給在體制上已經分成三部分:城市、農民工、農民,三個群體、三種體制。

從完善財政體制的角度認識均等化。第一、國家根據各省人均財政收入水平,對財政收入低的省份實行財政轉移支付;第二、建立基本公共服務的國家標準,確定各地區公共服務可比較性和平均水平;第三、通過立法確定基本公共服務是公民的基本權利,必須得到保障。這樣就可以使居民在國內自由流動,包括跨省流動,甚至跨省分享財富。也只有這樣,才能消除基本公共服務領域的城鄉差別,以及城鎮內部的外來務工者及其子弟與城市居民之間的差別。

深入研究支持均等化的財政體制

我們可以把財政均等化為核心的均等化視為一個專門的問題,進行有關財政體制建設的研究;把“全體人民的對基本公共服務的可及性”(基本公共服務均等化)視為另外一個專門問題,進行其范圍和標準的研究。“關于公平的大部分考慮可以通過以下兩個方面表現出來:與需求相關的公平(即應得的公平)以及與服務可獲得性相關的公平。”與需求相關的公平主要是指對基本公共服務資源分配的能力,與服務可獲得性相關的公平則是指對基本公共服務資源平等利用的機會。前者叫平等獲得,后者叫平等利用。前者的標準是個人財政支付能力,后者的標準是相同基本公共服務設施的空間平等分布。“‘平等獲得潛在地意味著每個人可以消費同等數量的醫療服務。”①換句話說,我們還需要進一步研究我國現階段的基本公共服務的全國最低標準。中央政府(或省級政府)應當承擔制定基本公共服務(或公共服務)的最低標準的任務,確保均等化目標的實現,同時,保障實現均等化目標的資金供給。地方政府應當承擔基本公共服務的供給。

在我國實現基本公共服務均等化,必須滿足三個條件:首先,每一個公民都具有享受法定基本公共服務的財政支出能力。“當居民基本能力相同時,公共服務結果均等才會促進基本消費平等”;②其次,政府應當通過規劃和空間布局,使每個公民不分城鄉、不分地區地能夠有機會接近法定基本公共服務設施;第三,應當通過法律和改革現有的戶籍制度等方式,使每個公民不分城鄉、不分地區地使用法定基本公共服務設施。實現這三個條件可行不可行?我們可以進行一些分析。

首先,通過轉移支付的方式,在我國可以使每一個公民都具有享受法定基本公共服務的財政支出能力,這需要改革和完善現行的財政體制,建立科學的轉移支付制度和機制,包括地方政府的財政需求和中央政府的財政支出能力,換句話說,需要計算財政需求能力(expenditure need)和支出成本(expenditure cost),標準就是人均財政支出額(是否考慮各地的價格水平等因素,可以再考慮,在此,我們暫時不考慮更多的因素)。在這里有一個如何處理公平與效率的關系問題,人均財政支付能力定得太高,會影響效率,定得太低,會不利于公平目標的實現。其次,通過規劃和公共投入,可以使每個公民有機會不分城鄉、地區地接近法定基本公共服務設施,問題是要處理好空間布局的合理性問題,特別要考慮城市化因素和人口遷移等,避免資源浪費。在這里有一個如何處理公平與效率的關系問題,空間分布太均勻,會影響效率,而且,若對城市化進程考慮不足,也會造成資源浪費;太集中,會不利于公平目標的實現;最后,通過消除城鄉分割分治體制,使每個公民不分城鄉、不分地區地使用法定基本公共服務設施也是可以做到的,這里不存在什么標準問題,是無條件的。所以,在現階段,中國的基本公共服務均等化需要通過發展和改革來實現。

積極推進基本公共服務均等化

與學術界關注點略有不同,我們關注均等化更側重于技術層面上的問題,諸如如何才能在各個地區實現均等化分布資源等,對各類設施、設備、人員的配備更加關注,對支持這些資源的財政體制,或者轉移支付體制更加留心。

從嚴格意義上講,我國現階段的基本公共服務均等化是一個確保每一個公民都有機會不分城鄉,不分地域地接近法定基本公共服務項目的一個過程。這是因為我國現階段城市化程度不高,城鄉體制分割比較嚴重,我國的基本公共服均等化需要在財政體制改革、政府責任劃分、城市化進程加速、城鄉分割打破的基礎上實現,即在這樣的條件下實施基本公共服務的可及性,所以目前中國的基本公共服務均等化是一個過程。它要求在基本公共服務面前,每個人都受到平等對待,每個人都有機會接近基本公共服務,每個人得到的最終結果也是大致相等的。從工作內容上考慮,可以分為四個部分:第一,通過立法,確立每一個公民可以不分城鄉、不分地區地享受基本公共服務的基本原則和基本框架;第二,確立全國性基本公共服務的基本范圍和最低標準;第三,建立和完善與基本公共服務均等化目標相適應的財政體制——政府間關系;第四,實現地方政府財政支出能力和財政需求能力均等化,確保居民擁有基本公共服務均等化的權利和機會。(作者為國家行政學院決策咨詢部副主任、教授)

注釋

①Alexander S. Preker and John C. Langenbrunner:《明智的支出—為窮人購買醫療衛生服務》,北京:中國財經出版社,2006年,第124頁。

②劉尚希:“基本社會保障均等化:目標及政策路徑”,《中國經濟時報》,2007年6月14日。