論預防腐敗的制度設計

李蘇勤

【摘要】制度防腐是預防腐敗的一項根本性措施,加強反腐倡廉教育有利于筑牢拒腐防變的思想道德防線,科學嚴謹的管理制度是預防腐敗的重要保證,監督是制度防腐的關鍵,要形成一種制度威懾力,營造出讓腐敗分子“不敢腐敗”的社會氛圍,發揮遏制腐敗的作用。

【關鍵詞】腐敗 制度設計 監督

腐敗作為社會經濟發展的毒瘤,已成為我國乃至世界政治、經濟、文化發展的桎梏。堅決懲治和有效預防腐敗,是中國共產黨必須始終抓好的重大政治任務。黨的十七屆四中全會把反腐倡廉建設放在非常突出的位置,旗幟鮮明地堅決反對腐敗,要求堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針,更加注重治本和預防,推進反腐倡廉制度創新。從制度上遏制與預防腐敗,制度設計的科學與否是制度防腐的關鍵。

在具體的制度設計中應主要把握以下幾個方面:

教育機制

教育是基礎,加強反腐倡廉教育并形成教育機制,有利于筑牢拒腐防變的思想道德防線,在思想上產生強大的約束力,從而預防和減少腐敗現象的產生。教育能影響人們的選擇,但還不能決定人們的選擇,如果跑官要官買官能得手,就會有人去跑、去要、去買;如果講假話、搞政績工程可以得到提拔重用,就會有人去做;如果一把手說了算,就會有人在一把手面前卑躬屈膝、溜須拍馬以取得一把手的信任和提拔等等。所以,僅靠教育是不夠的,還須靠制度導向。因此,在教育制度設計上要把握以下幾點:

在組織機構上,必須由黨組或黨委牽頭成立教育活動領導小組,組織協調各項教育活動的開展,確保教育工作組織與領導有力。政府機關、事業單位可考慮構建黨組負總責、紀檢組計劃部署、黨支部和辦公室綜合協調、其他處(科)室參與配合的反腐教育組織體系。企業則可在黨委的統一領導下,整合企業內部教育力量,組建相應的反腐教育部門,并將反腐倡廉教育與企業文化教育相融合。

在教育內容上,針對不同的群體,教育重點應各有側重。在教育方法與模式上,要進行改進與創新,使之與不同人員的綜合素質相適應。在教育評價與考核上,必須進一步細化考評、評價及獎勵標準,實行量化考核。通過制定教育工作的量化考核、評價辦法,明確工作任務和指標,切實把反腐倡廉教育工作落實到各單位或部門,甚至個人,確保反腐教育的效果。

管理機制

制度防腐重在管理。科學嚴謹的管理制度是預防腐敗的重要保證。為此,應強調對權、人、錢等容易滋生腐敗的環節作精心的設計:

組織管理體系。必須設置專門的防腐機構并賦予其管理職權,保障其不受其他行政事務干擾。由于反腐敗是一項綜合治理的系統工程,需要社會主體的多元化,設置專門的防腐機構,可使其將全部精力投入到反腐倡廉工作中,不受其他行政工作的干擾,從而更加有利于控制和預防腐敗的發生。

權力管理體系。對于權力管理體系的設計我們應注重抓“權力制約法制化”這個關鍵,包括權力行為的制約、權力運行的規范和監督,以達到用制度消除權力失控、決策失誤和行為失范的目的。建立權力管理體系,要著眼于對權力行為的有效制約,對權力的運行進行全過程規范,建立起一套完整的制度體系,做到用制度規范行為、按制度辦事、靠制度管人,形成有效的預警系統。譬如對國有大中型企業的領導人,企業內部可以用制度明確其權力運行過程必須透明化,對出現的腐敗苗頭有及時處理的應急措施,對各級領導的權限作出明文規定,通過權力制約,杜絕在投資決策、資本運營、選人用人等敏感、重大環節上出現某些領導“暗箱操作”的現象。

人事管理體系。人事管理體系應嚴把任前考察、任中考核、干部提升等重點環節,以實現優化人事結構、提高人員素質的目標。在現階段應該繼續推行和完善民主推薦、民主測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、任職試用期等制度,深化干部人事制度的改革,推進干部人事工作的科學化、民主化、制度化進程。同時增強對人事管理流程的監督,增強領導干部提拔任用的透明度,擴大職工和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權,所制定的干部實績考核評價標準要體現科學發展觀和正確政績觀的要求。

財務管理體系。財務管理體系設計的著力點應在于規范政府的行政行為、理財行為,規范領導、財務人員的經濟行為。在現階段應進一步推進“收支兩條線”、部門預算、國庫管理制度及政府采購等多項重大財政管理制度改革,強化會計核算和財務監督職能,運用市場競爭機制降低腐敗發生的可能性,發展電子貨幣以減少現金流通,嚴格執行存款實名制等措施來有效避免腐敗發生。

監督機制

監督是制度防腐的關鍵。為此,從設計上我們應促成“大監督”格局的建立與形成,逐步實現從領導主導型監督向制度主導型監督的轉變,充分發揮各監督主體的作用,以實現“目標一致、共同努力、優勢互補、形成合力”的效果。

黨內監督體系。黨內監督體系主要是監督黨內的反腐倡廉工作,在設計上要突出上級對下級、各黨內機構之間的互相監督。在當前反腐敗形勢嚴峻的情況下,必須繼續加強黨的代表大會對黨的委員會和紀律檢查委員會、黨的委員會對黨委常務委員會、紀律檢查委員會對黨的委員會成員的監督。可以將監督重點放在下一級黨組織及其領導班子特別是主要負責人身上,通過紀委組織開展對黨內監督工作的督促檢查,保障黨員的知情權、參與權和監督權。

司法監督體系。司法監督體系主要是對各行政機關進行監督,在設計上應突出保障司法監督部門的監督權力及其義務。立法機關以立法權、重大決策審批權對行政機關進行監督,充分發揮各級人民代表大會及其常委會、人大代表的監督作用,確保其有權規范地行使監督權力。獨立于行政部門的司法系統要積極、自主地開展工作,對腐敗案件進行檢控、審判,要在制度上確保其監督行為不受各級行政領導的干預,并從法律層面上對反腐倡廉工作給予大力支持,保障各監督主體的監督權力,為依法懲治腐敗分子提供法律依據。

內部監督體系。內部監督體系在設計上則應重點突出對權力運行、人事任免、資金流動等關鍵環節的監督,應本著“懲前毖后、治病救人”的原則,將腐敗現象扼殺在萌芽狀態。各行政機關、企事業單位等結合本單位(部門)的實際或行業特點,嚴格內部監督機制,規范監督的程序,明確監督的要求,力求實現監督多途徑、多層次、多角度、大范圍。實踐證明,內部監督有利于及時查找、發現存在的問題。

社會監督體系。社會監督體系的監督主體包括人民群眾、人民團體、新聞媒體等,在設計上需重點體現對其監督權力的保障。要建立防止打擊報復的保護制度;建立可調動群眾積極性的舉報制度;建立信訪、舉報核實并及時反饋的公文處理制度;建立義務監督員和報告員制度;建立重大案件群眾參與查處的觀察制度;建立人民群眾發現日常生活中的腐敗現象時,對其公開查詢和得到公開答復的質詢制度;建立健全受理群眾舉報違紀違法行為的工作機制,拓寬人民群眾對施政行為的監督渠道。

懲治機制

懲治和預防是反腐倡廉工作相輔相成、互相促進的兩個方面。懲治機制的設置,其實質是形成一種制度威懾力,通過立法完善、嚴密刑事的、民事的、行政的懲罰制度,讓人們對腐敗分子應接受的處罰有具體的、清晰的認識,從而營造“不敢腐敗”的社會氛圍,發揮遏制腐敗作用。懲治有力,才能增強教育的說服力、制度的約束力和監督的威懾力。就制度設計來說,以下幾個方面有待進一步完善:

執法管理體系。執法管理體系主要是維護法律權威,確保懲治效果。但當前我國在查辦腐敗案件時,仍不同程度存在解決查處時間長、打擊不及時、冷處理為主的現象,辦案機構在懲處過程中抵制不正當干擾的能力尚弱,這些問題大大減弱了懲治機制的威懾力。因此,必須進一步完善執法管理體系,以“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、手續完備、程序合法”的原則要求執法機構,對其執法過程進行監督管理,對任何機構和個人的違紀違法行為,都必須依法依紀嚴肅處理。

執法保障體系。執法保障體系主要在于保障執法機構的執法權力,增強其抗干擾能力。因此,我們必須真正賦予辦案機構獨立職權,使其能夠自行決定適當靈活的工作方式,以對腐敗分子形成潛在威嚇。同時,可以考慮精簡查處程序的中間環節,從而減少由于中間環節過多在執行過程中出現泄密情況的幾率。

執法協調體系。執法協調體系主要是設立專門機構或專人對各執法機關進行組織協調,增強其聯合執法的能力,確保執法效果。這方面可以通過加強紀檢、審判、檢察、公安、監察、審計等執紀執法機關之間的協調配合,建立跨區域協作辦案及追逃、追贓機制,完善相關程序逐步實現。

結 語

預防腐敗的制度設計要做到教育、管理、監督、懲治環環相扣,要講求制度設計的科學性、計劃性、前瞻性和可操作性,使制度建設具體明確、便于操作、層次分明、功能齊全、機制完善、協調發展,并且要使其在實踐中得到不斷發展、不斷完善。(作者單位:鎮江市建設局)