基層政府提供公共服務困境求解

李雪峰 張天舒

【摘要】地方政府較之中央政府更容易了解本地公共服務的需求,應當成為本地公共服務的主要提供主體。但由于我國政府間財權事權劃分混亂、不科學,導致基層政府公共服務供給能力偏弱。為此,要實現基層政府的權責對等,提高其服務供給能力,進一步改進農牧區公共服務民主決策,加大對公共服務的投入。

【關鍵詞】公共服務 基層政府 供給能力

“公共服務”是指主要由公共部門提供的滿足公民生活、生存與發展的需求,能使公民受益或獲得享受的公共產品和服務。“供給能力”是公共部門通過財政預算、信用等管道籌措并提供關系國民經濟整體利益和長遠利益的基礎設施建設的資金支出活動的能力,來實現地區經濟增長和社會發展目標,對內蒙古自治區來講這是自治區基層政府的一項重要職能。公共服務供給能力的強弱,供給質量的高低是評價基層政府實際工作的最直接指標。增強地方競爭力的重要條件之一就是要提高基層政府公共服務的能力,當前,打造優質的公共服務環境,提供優質的公共產品,建設良好的“軟環境”成為地方政府競爭的重中之重。

內蒙古自治區基層政府提供農牧區公共服務“制度”的局限

權責劃分模糊,基層政府不堪重負。根據受益范圍的不同,公共服務可以分為全國性公共服務和地方性公共服務,全國性公共服務對提供主體的特殊要求,決定了其只能是中央政府,如義務教育、公共衛生、優撫、民兵訓練、計劃生育、環境保護、國防、外交等。地方性公共服務則有可能由集團或者私人提供,但主要提供者還是地方政府。然而,我國地方政府有省、市、縣、鄉四級,再加上已經部分實化的村,實際上是四級半,如果各級政府之間事權劃分不清,必然會出現相互轉嫁責任的現象,上級政府由于擁有超然地位,總是處于博弈中的優勢方,結果就是事權的逐級下移,基層政府已不堪重負,導致了公共服務供給困境的加劇。財權方面,政府財力的大小,實際上決定了政府提供公共服務能力的大小。我國劃分政府間財權的制度主要有“分稅制”和轉移支付制度,這兩種制度還不完善。各地各級政府的財力依然差距很大,大部分農村地區的基層財政基本上就是“討飯財政”,嚴重制約了貧困地區基層政府提供農村公共服務的能力,最終導致其農村公共服務供給長期處于低水平上的均衡。

由表1可見,自“十五”時期以來,內蒙古上劃中央稅收收入以34.8%的速度遞增,財政總收入、地方財政收入尤其是地方可用財力年均遞增速度遠遠低于上劃中央稅收收入年均遞增速度。

農牧區公共服務民主決策發揮受限。規范分析表明,集團成員作為民主決策的實際主體,作為公共品的消費者,比基層政府更了解自己的真實偏好,因此他們作為決策者時,能夠提高公共服務的供給效率。但事實并不完全如此,結合內蒙古的實際,主要有以下幾個方面抑制了民主決策模式作用的發揮:首先,民主決策中流動人口的缺位。隨著我國改革開發的深入,內蒙古的農村人口開始大量向城市涌入,但由于戶籍制度的限制,涌入城市的農牧民并不能獲得參與該地區政治經濟生活的權利,游離于當地公共服務民主決策之外。其次,民主成本的舍棄。公共服務的民主決策需要當地農牧民犧牲生產活動及休閑的時間去參與,需要農牧民花費足夠的閑暇和熱情去參與,這對過慣了“日出而作、日落而息”生活的農牧民來講,實在是“奢侈”的事情。這樣,部分集團成員可能由于民主成本的高昂而放棄民主權利,進而制約公共服務民主決策的效力。

內蒙古自治區基層政府提供農牧區公共服務“量”的缺失

通過自治區基層政府以及相關部門的多年努力,自治區基本公共服務體系已經初步建立、基本公共服務基本普及、社會公共服務供給相對豐富,但是,在基本公共服務建設取得一定成效的同時,仍存在著諸多的矛盾和問題。在量的投入方面,重點表現為以下幾個方面:

基礎設施投資能力不足。內蒙古是農牧業大省,要促進農牧業的發展,必須加大對農牧業基礎設施的投入。對農村牧區提供的公共服務主要分為三類,分別是基礎設施、生產要素和社會設施。基礎設施公共服務一般包括農村基層政府行政服務、防汛抗旱、民兵訓練、道路、水利、防風固沙、沙化治理、電力、電信等。就目前來說,這類公共服務提供很少,不能滿足農牧業發展需要。基礎設施服務是農牧區經濟發展的物質基礎和硬件保障,是第一個門檻。如果農牧區的經濟發展物質基礎不牢固,第一個門檻邁不過去,那么,農村牧區的經濟社會發展必將遇到障礙。基礎類公共服務的提供成了農牧區生產發展,農牧民生活改善的瓶頸。自2002年以來,內蒙古財政支出增長速度較快,但是就近幾年來看,用于農牧區基礎設施的支出增長速度卻普遍低于總支出的增長速度。(見表2)

公共衛生事業投入不夠。“十五”期間,內蒙古公共衛生支出累計78.9億元,2006年全區公共衛生支出28.1億元,比上年增加7.3億元,增長35%,重點用于基層醫療衛生事業發展。在取得一定進步的同時,也存在一些問題(見表3) 。

從表3中我們可以看出,第一,2002年～2008年,內蒙古公共衛生支出的增長速度與其經濟、財政收入連年持續高速增長的速度形成強烈的反差,存在著一種落后和滑坡的狀況。第二,公共衛生資源配置上存在嚴重的城鄉不公現象。內蒙古自治區城市人口少于農牧區人口,但是城市公共衛生資源卻大大多于農牧區所配置的公共衛生資源。公共衛生資源的最佳配置模式是金字塔模式,即資源的大部分配置應該在金字塔的底部(基層地區),然而,目前的情況是在城市公共資源的配置比例要大于鄉村的公共衛生資源配置比例,呈現倒金字塔狀。

社會保障覆蓋面窄。民族地區社會保障是民族自治地區基層政府通過為全區因各種原因失去收入來源、生活極度貧困的民眾提供各種基本生活保障以維持民眾的基本權益和實現勞動力再生產。目前,自治區基層政府經過多年努力使社會保障體系、養老助殘服務體系、社會救助體系初具規模。但也應該看到,長期以來,內蒙古農村牧區的社會保障始終處于社會保障體系的邊緣,農牧民游離于社會的保障網外,他們的生、老、病、死基本上由個人或家庭來承擔。在養老保險方面,2005年底,全區參加“農村牧區社會養老保險”計劃的農牧民人數從近100萬下降為80萬人,加上國家供養的“五保”老人(2005年統計全區“五保”供養人數為54560人),總數約有85萬人(不到該時期農牧業人口的7%)。在失地農民社會保障方面,隨著內蒙古城市化進程的不斷加快,城市化和工業化用地量需求的不斷增加,必然導致相當數量農村牧區土地被征用。農牧民失去土地后,成為邊緣群體。他們既不享有土地的保障,也不享有城市居民那樣的社會保障,處于社會保障的真空地帶。加上他們自身文化水平較低,又缺乏專業技術知識,再就業變得尤為困難,沒有收入來源,待到“消化”完政府的補助款后,基本生活也就不能獲得保障了。

基層政府提供公共服務困境的求解

權責對等,提高服務供給能力。對于內蒙古而言,在提供公共服務的類別中,如義務教育、公共衛生、環境保護、社會保障、計劃生育、國防(民兵訓練、優撫等)外部性相當強烈,受益范圍絕不僅是本人和當地,理應屬于全國性公共品,因此應當由中央統籌而不該由旗(縣)統籌。以上所羅列的公共服務占農村公共服務的絕大多數,自治區某些貧困地區無力提供這些公共服務,中央統籌全國財力應該對其進行幫助,促進區域協調發展。對于社會治安、農村基礎設施建設、農業技術推廣、鄉村道路等地方性公共品應當由地方政府負責,對于農牧區的小型水利設施建設如:人畜飲水(水井、池塘)等農村俱樂部產品應當本著“誰受益、誰負擔”的原則由當地農牧民和政府共同解決其資金來源。同時,應當走出中央應對貧困地區農村公共服務完全大包大攬的認識誤區。這種認識上的錯誤傾向往往導致了以下幾種情況:第一,基層政府“裝窮”現象。中央完全承包貧困地區公共服務不利于調動地方的積極性,而且還會造成大量的“愛哭的孩子有奶吃”的“裝窮”現象。第二,降低基層政府的供給效率。對于地方性公共品,基層政府具有信息優勢,也更了解當地人民的偏好,由當地基層政府提供公共品能提高效率。

農牧區公共服務民主決策的進一步改進。一是打破戶籍制度的限制,歸還農牧民(包括流動人口)參與所在地公共服務決策的權利。國內許多學者對戶籍制度的改革問題已經進行了大量的分析與闡述,但是,筆者認為,打破戶籍制度的限制關鍵在于找到問題的結癥所在,也就是找出戶籍改革的主要矛盾和矛盾的主要方面,這是對戶籍制度進行改革必須認真對待的問題。現行戶籍制度的問題不在于限制公民的自由遷徙權而在于利益分配的苦樂不均,所以,戶籍改革的重點或者說使戶籍制度改革停滯不前的最主要原因在于社會保障和社會管理體制的改革不能與其同步,因此,即使國內一些地區為了實現人口自由流動已經通過一紙文件廢除了城市居民和農村居民的稱謂,然而由于沒有抓住問題的實質,并沒有取得顯著成效。

二是提高農牧民的政治熱情,培養農牧民的主人翁意識。公共服務旨在提高本地公民的生產、生活質量,是政府為本地區公民服務的一種方式。但是,由于歷史條件和公民素質等因素的限制,有很多公民對公共服務的參與度不高,認為公共服務是不關乎自身的事情,提供什么樣的公共服務,提供多少公共服務,為誰提供公共服務這些事項的決定似乎本就是政府官員應該做的事情。為了改變這種錯誤認識,基層政府必須通過各種渠道和途徑以幫助農牧民樹立主人翁意識,以極高的政治熱情參與到公共服務的決策中來。具體途徑包括:一、法制宣傳。讓公民認識到在接受政府提供公共服務權利的同時參與公共服務決策是公民本身應盡的義務。二、轉變基層政府形象。改變過去的門難進、臉難看、事難辦的“老爺”形象,放下高姿態,政府應成為幫助人民管理社會資源的代管者。

三是采取網絡、信函、親屬代投等多元投票方式以降低流動人口的民主成本,農牧區投票應避開農忙時段,以此降低民主成本以提高公共品民主決策的參與度。如果農牧民已經認識到自己在公共服務決策中的主體地位,那么,他可以選擇網絡、信函、親屬代投等多種溝通方式參加到公共服務決策中來,行使自己的合法權利。另外,進行決策投票的時間,應該選在農閑時段,保證農牧民有足夠的熱情、時間和精力參與公共服務的決策。

合理、高質地加大公共服務的投入。改革開放以來,隨著內蒙古經濟的高速發展,該區的財政收入與支出也均有大幅度的增長,然而,財政收支規模的日益龐大與公共服務需求保障不足的現象構成該區經濟社會發展中的不和諧因素。公共服務總量不足,農牧區公共服務缺失和城鄉公共服務配置失衡的問題日益顯現。我們必須把有限的財政資源進行合理分配,用有限的資金來提供高效的公共服務。

首先,優化支出結構,確保重點支出。按照公共財政公共性取向的本質要求,在財政支出中,削減競爭性領域的經濟建設費支出,壓縮行政管理費的支出,加大內蒙古農牧區基礎設施建設及為農牧民提供基本的醫療、社會保障服務,滿足農牧民對公共財政和服務型政府的迫切要求。第一,重點加強農牧區基礎設施的建設投入。農牧區基礎設施建設成為限制內蒙古經濟發展的瓶頸,對此,筆者建議,要保證公益性基礎設施的財政投入。基層政府要將公益性基礎設施的建設納入財政支持的范圍,保證相關人員工資按時發放,相關部門履行職能的經費供給充足。要改進農牧區基礎設施的提供模式。基礎設施建設的投入資金量大,范圍廣,持續性強,單單依靠政府投入顯然滿足不了建設的需要。而且,政府投入僅僅關注資金量的多少,很少考慮質的好壞,例如,許多農牧區的路燈由政府安裝后,后期的維護經常不能跟進,出現“排排路燈立兩旁,兩三燈泡放光芒”的現象。因此,應采取政府提供和市場提供相結合的多元化供給模式,在擴大量的投入上,更注重質的提高。第二,大力支持醫療衛生事業發展。公共醫療衛生事業關系到地區人民群眾的身體健康和生老病死,與人民群眾切身利益密切相關,合理加大公共衛生服務的投入,是貫徹和實踐科學發展觀及經濟社會協調發展的重要途徑。具體來說,基層政府應該著重做好以下方面的工作:一是合理配置公共衛生支出項目,實現城鄉公共衛生資源均衡分配。把衛生防疫、衛生保健類投資高、收益回收不明顯的項目加入到財政支出重點項目中來。二是盡快建立適合內蒙古區情的農牧區醫療衛生保障體系。縮小城鄉之間公共衛生支出比例的差距,針對不同地區實施不同的農牧民健康保障,例如在包頭,呼和浩特、鄂爾多斯等經濟發達地區實施不同形式的農牧民醫療保險。對于經濟落后地區,應該加大中央政府轉移支付力度,扶持落后地區醫療衛生服務設施和供給體系的建設。第三,大力支持就業和建立農村牧區最低生活保障制度。由于金融危機的影響,自治區出現了大量返鄉農牧民工,能否妥善安置這些返鄉農牧民工成為檢驗自治區基層政府公共服務能力的重要一關。為了保障農牧民工的生產生活權利,應積極開展再就業援助。根據勞動保障部的要求,基層政府可以積極組織開展“再就業援助周”、 “技能崗位對接”、“民營私企招聘月”等專項活動,切實幫助以返鄉農牧民工為重點的下崗失業人員。目前,內蒙古雖然已經開展 “51155農牧民工援助行動”,但是由于這類活動還出在摸索和探尋的初級階段,在培訓再就業對象的數量上和再就業質量上還沒達到預期的成效。由于內蒙古自治區的特殊區情(硬環境、軟環境較為脆弱)及二元經濟和社會結構的局限,農牧區的居民比我國其他地區的居民對保障的需求更為強烈,因此,建立農村牧區最低救助制度就顯得尤為重要。首先,完善相關立法。立法是一切合理行為的保障。只有完善的立法才能規范保障救助活動。其次,要明確區分農村牧區最低生活保障線和農村牧區貧困線兩個不同的概念。前者是一項判斷指標,即判斷一種對貧困人口是否進行保障的標準。而后者是一項經濟指標,是國家量化農牧區居民基本生活條件和環境的經濟指標。第三,農牧區最低生活保障線劃定要適中。劃定農牧區最低生活保障線的保障標準要科學適中,既不能過高,過高將會增大資金壓力,也不能過低,過低則達不到保障的目的,不能為農牧民帶來切實的保障。基層政府要從本地區實際情況和財政水平入手,合理制定保障標準。

其次,發揮轉移支付制度均等化各地公共服務水平的功能。由于自治區各盟市在發展過程中,受到經濟基礎、地理位置、資源環境、政策環境等多種因素的影響,導致各盟市經濟水平極度不均,如呼、包、鄂三地,在工業基礎、資源條件等方面優勢地位,財政收入遠遠高于其他盟市,財力充裕經濟發展后勁較足,而阿盟、興安盟等盟市財政收入遠低于全區平均水平,財政收入主要用于滿足正常財政支出,難以形成較多財力用于地區經濟發展。雖然在自治區區級財政統籌方面,對落后地區有所照顧,但是沒有形成科學、規范、有效的轉移支付機制,容易產生“發達地區越發達,落后地區越落后”、地區間貧富差距拉大的局面,并最終影響落后地區公共服務水平的提高。財政轉移支付的最終目標是公民享受政府提供的義務教育、醫療保健和社會保障等公共服務方面的平等權利。僅僅依靠基層政府和本地財力來解決這些服務則非常不現實。因此,另一個改革思路就是通過橫向財政轉移支付,實現地區間相互支持,協調發展,共同富裕,從而在整個自治區范圍內盤活均衡機制,使不同地區間公共水平大體均等,最終實現社會公平和公共服務均等化的戰略目標。

第三,可將一些反映貧困程度的指標作為“因素法”的“因素”之一,加大對貧困地區的轉移支付力度。這樣的因素包括人均財政收入、資源因素、環境因素等。人均財政收入是反映該地區經濟發展狀況和公共服務水平的重要參數,而轉移支付的目標又是確保整個國家公共服務的最低標準,實現財政平衡。因此,該系數較低的貧困地區,需要上級財政給予較大的財力支持。資源因素主要反映該地區煤炭、石油、金屬礦等自然資源可開采量、實際開采量等實際情況。內蒙古作為資源強省,資源帶來的收入是財政收入的主體,因此,資源因素在財政轉移支付測算中占有重要地位。資源匱乏的地區自然財政收入低,需要更多的轉移支付財力;另外,環境因素也尤為重要,草場面積、草原質量、沙漠化面積等指標,決定了地方政府在防沙治沙、森林保護、環境治理等方面的財政投入。另外,可將貧困人口、少數民族人口等替他指標,作為確定轉移支付額的因素。總之,要制定完善的指標因素,設計合理的因素系數,切實反映出困難地區的支出需求,提高轉移支付制度實施的有效性、科學性。

第四,加強公共服務支出的績效管理制度建設。由于政府在提供給農村公共產品的中間環節繁多,公共資源被一層層“過濾吸收”,導致農村牧區公共資源在使用過程中產生成本增加和浪費的現象。這種現象的形成主要在于對基層政府提供公共服務行為缺乏有效的監督管理機制。無論是國家的支農資金,還是地方政府制度內與制度外公共支出資金,都沒有實行專門統一的管理,并且經常被挪作他用,造成公共資源的管理混亂。因此,不僅要看政府如何花錢,還要評價錢花得是否合理有效。為了改變上述問題,首先,應重點完善政府公共服務支出績效評估的法制化建設。通過立法確保績效評估的權威性,確立績效管理工作的制度和規范,從而使公共服務支出的績效管理在實踐操作中有法可依,在法制環境下良好的運行。其次,制定科學的公共服務支出績效評估指標和加快建立績效評估的配套機制為輔助,配合績效評估法制化的逐步完善。目前在各地的實踐中普遍采取的公共服務支出指標是“3e”或“4e”(經濟、效率、效果、公平)標準。但是,各地的實際情況帶有差異性和獨特性,故不能用該標準作為統一的指標。各地區在制定公共服務支出績效評價標準時,應因地制宜,將數量指標和質量指標相結合,具體而非籠統,清晰而不晦澀,以結果為導向并且可測量可操作。(作者單位:內蒙古財經學院公共管理系)