我國復議前置制度的立法完善

季 宏

【摘要】目前我國的復議前置制度是由法律、法規共同設置的。但賦予法規設置復議前置程序權限是不合理的,這使得相對人自由選擇救濟途徑的權利受到限制,在客觀上加大了相對人維權的成本。我國應當確立復議前置的專業性標準和政策性標準,探討解決具有極強專業技術性的案件的其他程序機制。

【關鍵詞】復議前置 設置標準 程序機制

所謂復議前置,是指行政相對人認為特定具體行政行為侵犯其合法權益,必須先申請行政復議,對行政復議決定不服才可向人民法院提起行政訴訟。在行政復議與行政訴訟的程序銜接關系上,根據《行政訴訟法》第三十七條,我國實行復議選擇主義,復議前置是例外,必須由法律、法規明確規定。

復議前置制度設置規范

根據《行政訴訟法》第三十七條第二款,全國人大及其常委會制定的法律可以設置復議前置程序。在立法實踐中,法律設置的復議前置程序相當有限,目前限于納稅爭議案件、涉及經營者集中的反壟斷行政案件以及國家安全、集會游行示威管理方面的拘留處罰案件等。近些年來頒布的法律,大有取消“復議前置”、尤其是取消行政法規規定的“復議前置”的趨勢,比如國務院1997年發布的《審計法實施條例》第四十六條為審計決定設置了復議前置程序,而2006年修正后的《審計法》第四十八條第一款則將有關財務收支的審計決定案件規定為復議選擇案件。

除法律外,法規也可以設置復議前置程序。國務院制定的行政法規設置的“復議前置”情形較多,比如工傷保險、宗教管理、外匯管理、個體工商戶管理以及社會保險費、價格違法行為、鹽業管理、儲蓄管理條例、水路運輸管理、航道管理、企業法人登記管理等方面的行政處罰案件。各省、自治區、直轄市及較大的市人大及其常委會制定的地方性法規規定的“復議前置”案件,也不在少數。

賦予法規設置復議前置程序權限是不當的。首先,復議前置程序實質限制了相對人的行政訴權;而行政訴權屬于受憲法保障的基本權利,由法規來限制甚至變相剝奪,有違現行憲法確立的人權保障理念。其次,從立法體制看,憲法第一百二十六條明確規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權”,即人民法院行使審判權僅受法律約束;立法法第九條規定:司法制度屬于“法律絕對保留事項”,必須由法律加以規定。復議前置是對人民法院行使行政審判權的程序限制,應當屬于司法制度范疇。因此,授予法規設置復議前置程序的權限,有違憲法和立法法關于立法權分配的規定。第三,從司法獨立看,國務院制定行政法規設置復議前置程序,屬于國務院干預人民法院行政審判權的行使,這有悖司法獨立原則。最后,從法制統一看,由省、自治區、直轄市或較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規設置復議前置程序,直接后果是導致各地規定不一,比如,科技行政處罰案件,《貴陽市科學技術進步條例》第七十條為其設置復議前置程序,而其他省、自治區、直轄市及較大的市制定的相關《科學技術進步條例》大多未為其設置復議前置程序。

總之,將復議前置程序的規范依據下放到“法規”,導致相對人自由選擇救濟途徑的權利受到限制。尤其是在當前我國行政復議普遍難以公正解決行政爭議的情況下,這種程序安排無疑延緩了相對人合法權益的保障,而且在客觀上加大了相對人維權的成本。在實踐中,我國目前行政復議案件存在居高不下的維持率和判決改變率,復議前置所具有的減輕法院負擔、加速救濟程序等內在功能也難以發揮。

復議前置制度設置標準

我國應當確立復議前置的統一標準,以排除單行法律或者法規自行設置復議前置程序的隨意性。

專業性標準。行政復議和行政訴訟是解決行政爭議的最重要途徑。一般來說,擁有精良技術裝備和專業從業人員的行政機關是行政管理問題的專家,相比較而言,法院則不具備解決純粹行政問題的知識優勢。因此,學者們一般主張,復議前置范圍嚴格限定于某些具有極強專業技術性的案件。

具體行政行為主要由主體、對象、內容、方式、依據五大要素構成。其中,“依據”要素可以分為兩個方面:事實依據和規范依據。具有極強專業技術性的案件,主要是指發生爭議的具體行政行為的事實依據具有極強專業技術性,即其需要通過極強專業技術性的知識認定有關事實,或者發生爭議的具體行政行為的規范依據本身是專業性很強的技術規范,例如納稅爭議、外匯管理爭議等。因此,若認定事實或者適用規范不涉及極強專業技術,則不應納入復議前置程序的適用范圍。

政策性標準。在當代中國,行政權力強大,而司法審判權相對較弱。一旦行政爭議呈高對抗性、高政策性,其解決需要動用大量人力、物力以及專業力量時,應當由行政機關先行處理,人民法院進行事后的合法性審查,這有利于及時、充分地解決爭議。也就是說,政策性很強的行政爭議案件適宜納入復議前置程序適用范圍,例如行政復議法第三十條第一款規定的確認自然資源權屬案件、國家安全法第三十一條規定的行政拘留的國家安全處罰案件,皆是因為涉及很強的政策性問題,需要主管行政機關根據案件具體情形進行政策性的行政裁量。

對于極強專業技術性和政策性案件,若行政機關在行政程序中依法舉行聽證,并根據聽證筆錄作出處理決定的,由于行政機關已經通過相對正式的聽證程序聽取相對人的陳述、申辯,并進行了交互式的舉證、質證、辯論,也就是說,上述復議前置功能已經通過聽證程序得以實現,故“為程序經濟計”,對于此類經過聽證程序的案件,應當允許當事人不經行政復議而直接提起行政訴訟。

解決極強專業技術性案件的其他程序機制

對具有極強專業技術性的案件可以設置復議前置程序,但這絕不意味著復議前置程序是解決所有具有極強專業技術性案件的唯一途徑。一般認為,商標、專利、藥品、交通事故、醫療事故、商檢等案件,也具有很強專業技術性,但我國現行法并沒有通過設置復議前置解決爭議,而是通過其他途徑解決爭議。具體而言,這些途徑主要有:

第一,設置專門機構負責處理專門爭議,但當事人對該專門機構的決定依法可以提起行政訴訟。比如國務院工商行政管理部門設立商標評審委員會,負責處理商標爭議事宜;國務院專利行政部門設立專利復審委員會,負責處理專利爭議事宜。

第二,將極強專業技術性的事實認定工作交由行政機關進行認定,而行政機關的認定僅作為證據,當事人不得單獨對此提起行政復議或行政訴訟。一旦發生爭議,該認定仍可由受理與該認定相關的行政處罰案件、民事賠償案件或者刑事案件的人民法院作為證據進行審核認定。比如,道路交通事故認定,“作為處理交通事故的證據”,“不屬于具體行政行為,不能向人民法院提起行政訴訟”。如此,交通事故認定權保留給公安機關交通管理部門,爭議處理機關(包括人民法院)在爭議解決程序中可以將其作為證據進行審查,以確定其是否具有證明力以及證明力大小。

第三,將極強專業技術性的事實認定工作交由主管行政機關進行認定,但對該認定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的,必須經過再次認定。比如,根據《進出口商品檢驗法》第二十八條、第二十九條,進出口商品的報檢人對商檢機構作出的檢驗結果有異議的,不可直接申請行政復議或者提起行政訴訟,而必須經過復驗,對復驗結論不服才可依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

第四,將極強專業技術性的問題交由具有專業知識的社會組織或者專家進行鑒定、檢驗,而該鑒定、檢驗僅作為證據,當事人不得單獨對此提起行政復議或行政訴訟。一旦發生爭議,該鑒定、檢驗仍可由受理相關案件的人民法院作為證據進行審核認定。比如,醫療事故的技術鑒定由負責組織醫療事故技術鑒定工作的醫學會組織專家鑒定組進行,其鑒定結論作為對發生醫療事故的醫療機構和醫務人員作出行政處理以及進行醫療事故賠償調解的依據。

《行政許可法》第28條規定:“對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的設備、設施、產品、物品的檢驗、檢測、檢疫,除法律、行政法規規定由行政機關實施的外,應當逐步由符合法定條件的專業技術組織實施。專業技術組織及其有關人員對所實施的檢驗、檢測、檢疫結論承擔法律責任。”該條盡管不是針對行政救濟而言,但該條透露出的“專業的事,應當由專業的人去做”的價值取向是值得贊賞的。上述四種途徑均能發揮行政機關或者相關專業組織、專家的專業技術特長。

行政復議作為準司法程序,要求行政復議人員應具備相應的法律能力和技術能力。但就目前情況看,許多地方的復議機構專業人員匱乏。這導致出現理論與實踐的分離:理論要求將具有專業技術性的案件納入復議前置程序適用范圍,而復議人員整體素養偏低,很難勝任專業技術很強的復議審理工作。因此,在行政復議制度尚未有大幅改進的情形下,上述途徑是切實可行的,甚至可以借鑒上述制度改造我國現行法律所規定的復議前置案件。比如,對《反壟斷法》第五十三條規定的反壟斷案件,可以借鑒商標評審、專利復審制度,賦予國務院反壟斷委員會處理反壟斷爭議權限,而該反壟斷委員會處理反壟斷爭議時應當由商業專家和法律專家組成合議組進行審理,并實行少數服從多數的原則。(作者為中國人民大學法學院博士生)