環境影響評價中中央同地方的博弈分析

田建國

摘 要：從2005年開始的環評風暴我們可以看出在環境影響評價制度的實施過程中，中央政府同地方政府的博弈呈現愈演愈烈的態勢。環境影響評價制度是關乎我國可持續發展戰略實現的一個重要措施，怎樣調和中央政府同地方政府的博弈，使其朝有利于可持續發展的方向發展成了重中之重。在分析中央政府同地方政府博弈的基礎上，通過在中央政府和地方政府劃分治理污染的成本而改變博弈態勢，進而使博弈出現有利的均衡結果。

關鍵詞：環境影響評價；博弈；地方政府；中央政府

中圖分類號：F224.32 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0029-02

1 引言

整個公共政策過程本質上都可以看做是一種博弈過程。在公共政策的制定、執行、評估階段都伴隨著相關利益方的博弈。丁煌（2004）從博弈論的角度將“上有政策、下有對策”的現象界定為：政策執行者(主要是指地方政府) 在執行政策(通常是指中央政策) 的過程中，基于本地區(或部門) 的實際情況和利益得失的考慮，按照自己的理解和目的，有意識地運用討價還價、交易、變通等合法或不合法的手段和策略執行政策，進而導致政策制定者的政策意圖不能圓滿實現甚至完全落空的一種或明或暗的博弈活動。這種局面的出現主要有兩個方面的原因：首先，行政性分權戰略造成了地方政府獨立的博弈主體角色。 其次，利益不一致是雙方博弈的根本原因。

2 中央政府同地方政府在環評中的博弈模型

我們可以通過一個簡單的博弈模型來認識下兩者之間存在的博弈。博弈模型：假設雙方進行著完全信息靜態博弈。假設中央政府同地方政府都是理性經濟人。所有信息為共同知識。假設地方政府為追求經濟利益，需要上馬一個沒有經過環境影響評價的工程，或者說該建設工程通過不合法的手段通過環評，地方政府有兩個策略選擇，開工或者不開工；中央政府的策略為制止或者不制止；假設如果工程開工建設，中央政府從中獲取的收益為βR（β為任意數，這是考慮到地方政府的建設不僅只是對中央政府稅收有益處，還會對地方的就業等方面有著益處，還有可能某些建設會帶動周邊地區的發展，當然不同建設，不通的地區會帶來β值的不同），但中央政府由于其目標為全社會的福利，由于該項目帶來的環境污染問題，中央政府不得不考慮到要付出C的治理成本（包括中央政府的制止成本即發現到制止這件事的行政成本）；地方政府從中獲取的收益為R，假設地方政府完全以經濟利潤為目的，所以它要付出的治理成本為0；考慮雙方的機會成本；支付結果前者為中央政府，后者為地方政府。

如果地方政府不開工建設這個項目，考慮到地方政府的局部利益代表者的身份，它會喪失-R的機會利潤，也就是不開工的機會成本為-R，相對應的政府會喪失-βR的機會利潤，但是同時不開工建設也可以為中央政府節省下C的治理成本，所以中央政府在地方政府不開工的前提下的制止收益為-βR+C（此時可忽略中央政府的制止成本）；同理收益支付可以全部得到解釋。

由于參與雙方均為理性人，地方政府會選擇開工作為自己的最優策略，因為如果選擇不開工，地方政府的收益均為-R，假設政府選擇制止的概率為t(0≤t≤1)，則不制止的概率為1-t；地方政府選擇不開工的期望收益為-R*t-R*(1-t)= -R；如果地方政府選擇開工建設，此時的期望收益為-R*t+R*(1-t)=R(1-2t)；開工建設的期望收益-不開工建設的期望收益= R(1-2t)+R=R(2-2t)，因為0≤t≤1，所以R(2-2t)≥0；所以可以知道對于地方政府來說，最優選擇為開工；由于共同知識的存在，面對地方政府的選擇，中央政府不制止的收益βR-C嚴格大于制止的收益-βR-C，作為理性人的中央政府的最優選擇就是不制止。博弈的最終均衡結果為中央政府選擇不制止，地方政府選擇開工建設。

該模型說明了以下幾個問題：

（1）該博弈模型告訴我們地方政府知道作為理性人的中央政府在面對已成事實的時候，不會選擇嚴格的懲罰措施，因為選擇這樣的措施也是對中央政府的一種利益傷害。所以該模型很好的解釋了目前在我國存在的一些釣魚工程現象。

（2）該模型同時告訴我們，中央政府之所以選擇不制止也是因為中央政府有預期利潤βR存在，雖然βR-C≥-βR-C，但是，考慮到中央政府制止開工而帶來的長期的利益，制止策略從長期來看也是成功的。從而可以看出中央政府在發展中也是有限理性的。

（3）該模型也說明了中央政府同地方政府的目標函數的不一致，中央政府往往考慮包括環境污染等指標在內的綜合指標，而地方政府卻往往在發展的推動下選擇犧牲部分環境利益。

面對地方政府的選擇，代表普遍利益的中央政府在作為理性人的時候似乎陷入了一種沒辦法約束的境地。但是，中央政府作為政策的制定者和監督者，完全可以通過和地方政府共同承擔C來改進模型，從而改變博弈的結果。

3 改進的中央政府同地方政府的博弈模型

假設中央政府提前聲明，如果地方政府開工建設此項目，那么中央政府將同地方政府按比例承擔治理費用；中央政府承擔pC(0≤p≤1)，地方政府承擔(1-p)C；模型改進為：

在中央政府做出制止的策略選擇時，若地方政府開工，則雙方各負責部分的治理費用，具體為中央政府pC，地方政府(1-p)C，此時雙方的收益分別為-βR-pC和-R-(1-p)C；若地方政府選擇不開工，雙方負擔的治理費用同上，只是現在的治理費用是作為兩者的機會利潤。在中央政府做出不制止的策略選擇的時候，也就是此時中央政府不作為，地方政府選擇開工，這時的治理成本為中央政府獨自承擔，所以中央政府的收益為βR-C，此時由于可以開工建設地方政府可以獲取利潤R；若地方政府選擇不開工，則雙方的收益分別為-βR+C和-R。

該博弈沒有純策略納什均衡，我們可以考慮它的混合策略納什均衡。假設中央政府制止的概率為m，不制止的概率為1-m；地方政府選擇開工的概率為n，選擇不開工的概率為1-n。通過計算可以得出：中央政府期望利潤=m［(-βR-pC)n+(-βR+pC)(1-n)］+(1-m)［(βR-C)n+(-βR+C)(1-n)］；

對上述期望利潤函數求一階導(對m)，最優化一階條件為(2C-2pC-2βR)n= C-pC；從而求得n=(C-pC)/(2C-2pC-2βR)；也就是說，在混合戰略納什均衡下，地方政府以(C-pC)/(2C-2pC-2βR)的概率選擇開工建設，而以(C-pC-2βR)/(2C-2 pC-2βR)的概率選擇不開工建設。

對m，n解釋如下：首先看中央政府的選擇，當m≥R/［(1-p)C+R］，此時地方政府的最優選擇是不開工建設，當m≤R/［(1-p)C+R］，此時地方政府的最優選擇就是開工建設；由于模型假設是完全信息博弈，所以，中央政府應該使地方政府確信其采取制止策略的概率大于R/［(1-p)C+R］，否則，地方政府將認為中央政府選擇制止的策略的概率不足R/［(1-p)C+R］，而傾向于選擇開工。從而可以看出中央政府的聲譽很重要，中央政府必須做出可置信的威脅方能使博弈穩定在（制止，不開工）。

其次看地方政府的選擇，當n≥(C-pC)/(2C-2pC-2βR)，此時當-βR-pC≥βR-C時，即2βR≤C-pC，此時中央政府的最優選擇為制止，而當-βR-pC≤βR-C時，即2βR≥C-pC，此時中央政府的最優選擇為不制止；同理當n≤(C-pC)/(2C-2pC-2βR)，此時若-βR-pC≥βR-C時，即2βR≤C-pC，此時中央政府的最優選擇為不制止，而當-βR-pC≤βR-C時，即2βR≥C-pC，此時中央政府的最優選擇為制止。

以上分析說明中央政府的最優選擇不但同C，p，R有關，還同中央政府可能從項目建設中的收益系數β有關。也就是說當地方政府以超過(C-pC)/(2C-2pC -2βR)的概率選擇開工建設項目的時候，需要比較2βR同C-pC的大小，βR為中央政府在項目中的收益，C-pC為地方政府的治理成本，只要滿足βR≥(C-pC)/2，中央政府就可以選擇不制止，也就是只要中央政府的收益大于地方政府治理成本的一半就可以選擇不制止。

4 結論

通過引入對治理成本C的分配，從而改變了博弈模型，進而產生了不通的博弈結果。所以，從本模型出發，中央政府欲想得到理想的博弈結果應該對C的劃分進行明確并且應該讓地方政府意識到中央政府對于劃分C的決心。

4.1 明確中央和地方的權責劃分

目前中央政府同地方政府的權責劃分依舊不明晰，在此種情況下，難以對C進行有效的劃分，相反大多數地方政府無視環境污染狀況，將治理工作推脫給中央政府，從而對C不承擔責任。中央政府同地方政府的權責劃分有賴于我國行政管理體制的改革，這是一個較長的過程。

4.2 采用新的政績考核模式

中央政府和地方政府的政策博弈很大程度上源于政績考評體系的簡單化、模糊、片面。中央政府同地方政府的政策博弈及治理以往專注于經濟總量的粗放式增長的政績考核方式越來越不適應于我國的發展狀況，因此必須將環境保護等指標作為政績考核的一個重要方面，讓地方的官員認識到其對環境污染治理成本承擔一定的責任。

4.3 積極促進公眾參與

中央政府在同地方政府博弈的過程中，由于信息不對稱，難以對地方政府做到深入了解，而同地方政府密切相關的公眾則在一定程度上推動博弈往良好的局面發展。2005年的“圓明園湖底防滲膜事件”就是在公眾的披露以及全國各地綠色環保組織的支持下令我國的環評工作取得了極大的進展。

參考文獻

［1］@丁煌.“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示［J］.武漢大學學報，2004，（6）.

［2］@王國生.過渡時期地方政府與中央政府的縱向博弈及其經濟效應［J］.南京大學學報，2001，（1）.

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