論氣象行政權力的擴張與控制

范宜構

摘 要：氣象行政權是國家行政權之一，它在《氣象法》構架下所賦予的氣象部門管理社會公共事務的權力，隨著現代社會的發展，氣象行政權也得到了擴張，其主要表現在行政權、行政立法權和司法權的擴張，因此，對氣象行政權的控制也應在氣象行政權、氣象立法權和氣象司法權方面加以控制。

關鍵詞：氣象；行政權；擴張；控制

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0039-02

1 氣象行政權力的涵義

布萊克在《Blacks Law Dictionary》一書中認為：“行政權（Executive power）即執行法律的權力，它是總統根據聯邦憲法第二條的規定而享有的廣泛的權力；它與制定法律及對法律糾紛進行裁決的權力相區別。”我國法學界一般認為，行政權是“由國家憲法、法律賦予的國家行政機關執行法律規范、實施行政管理活動的權力，是國家權力的組成部分。”根據以上的定義，我們可以理解氣象行政權力是在《氣象法》的構架下及其相關的氣象法規規章所賦予的氣象部門管理社會公共事務的權力，它的主要分類是：（１）氣象預報管理權力。如《氣象法》第二十二條：國家對公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統一發布制度。各級氣象主管機構所屬的氣象臺站應當按照職責向社會發布公眾氣象預報和災害性天氣警報，并根據天氣變化情況及時補充或者訂正。其他任何組織或者個人不得向社會發布公眾氣象預報和災害性天氣警報。（２）防雷減災管理權力。如《氣象法》第三十一條。各級氣象主管機構應當加強對雷電災害防御工作的組織管理，并會同有關部門指導對可能遭受雷擊的建筑物、構筑物和其他設施安裝的雷電災害防護裝置的檢測工作。（３）施放氣球管理權力。如《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定（令第412號）》第３７６項項目名稱：升放無人駕駛自由氣球、系留氣球單位資質認定；項目實施機關：省、自治區、直轄市及地（市）氣象主管機構；《施放氣球管理辦法》（中國氣象局令第９號）（４）人工影響天氣管理權力。如《氣象法》第三十條國務院氣象主管機構應當加強對全國人工影響天氣工作的管理和指導。地方各級氣象主管機構應當制定人工影響天氣作業方案，并在本級人民政府的領導和協調下，管理、指導和組織實施人工影響天氣作業。（５）氣象探測環境管理權力。如《氣象法》第二十一條：新建、擴建、改建建設工程，應當避免危害氣象探測環境；確實無法避免的，屬于國家基準氣候站、基本氣象站的探測環境，建設單位應當事先征得國務院氣象主管機構的同意，屬于其他氣象臺站的探測環境，應當事先征得省、自治區、直轄市氣象主管機構的同意，并采取相應的措施后，方可建設。

2 氣象行政權力擴張形式

行政權力隨著社會的發展經歷了一個由簡單到復雜、由弱小到強大的演化歷程，行政權力的這種不斷擴張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。行政權、立法權和司法權三者之間的傳統界限已被打破，行政機關不僅擴大了自己傳統的權力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權、行政司法權，其權力行使的手段和方式也更加復雜多樣。和立法權、司法權相比，今天的行政權力已變得前所未有的強大。

氣象行政權力作為國家事業單位行使管理社會的行政權力，同樣具有行政、立法、司法的特征，氣象行政權力擴張主要有如下幾種形式：

2.1 氣象行政立法權的擴張

《氣象法》所規定的各項社會管理職能，往往較為原則與籠統，如防雷減災管理，《氣象法》第三十一條規定：各級氣象主管機構應當加強對雷電災害防御工作的組織管理，并會同有關部門指導對可能遭受雷擊的建筑物、構筑物和其他設施安裝的雷電災害防護裝置的檢測工作。安裝的雷電災害防護裝置應當符合國務院氣象主管機構規定的使用要求。但在隨后制定的《防雷工程專業資質管理辦法》（中國氣象局令第１０號）和《防雷裝置設計審核和竣工驗收規定》（中國氣象局令第１１號）則對以上的防雷社會管理權力進行了細化和擴張，而這種擴張是由行政機關在制定規章過程中對法律涵義的解釋與擴張，因此，本質上是行政機關行政權的擴張。

2.2 氣象行政司法權的擴張

狹義的司法權概念是指：特定國家機關所依法享有的對當事人之間的糾紛和主張居中進行判斷，并進行終局性裁判的一種權力，它來源于憲法權力。司法權一般具有判斷性權力、被動性權力、中立性權力、獨立性權力、終極性權力等特征，一般是指法院的審判活動。而廣義的司法權是指除了法院的審判活動外，還包括了行政機關的仲裁，調解，復議等活動。同樣在《氣象行政復議辦法》（中國氣象局令第２號）中，確定了上級氣象主管機構對下級氣象主管機構行政復議的權力，它本質上仍是國家行政機關行政權的一部分，顯然是行政司法權的擴張。

2.3 氣象行政權的擴張

行政權通俗地講，就是指行政機關在處理行政事務中所行使的權力，從現代意義上講，是指由國家憲法、法律賦予國家行政機關執行法律規范、實施行政管理活動的權力。從權力的形式來看，包括行政立法權、行政命令權、行政處理權、行政司法權、行政監督權、行政強制權、行政處罰權和行政指導權等。氣象同樣具有行政立法、處理、司法、監督、強制、處罰等權力，如《氣象行政處罰辦法》（中國氣象局令第１號）規定了行政處罰權力；《氣象行政許可實施辦法》（中國氣象局令第１５號）第九條規定了縣級以上氣象主管機構在法定職權范圍內實施氣象行政許可權力；而中國氣象局令的制定本身就是行使立法權的結果。

行政機關在實施行政權時，必然要行使行政自由裁量權，它是指行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的權力，它具有法定性、自主選擇性、相對性等特點。氣象主管機構在行使權力管理社會事務時，同樣也要根據行政相對人的行為判斷該行為是否合法、或違法及違法的輕重等，也就是行使自由裁量過程。正因為氣象主管理機構有行政自由裁量的權力，在實際行使權力過程中，就會造成了行政執法權力的擴張。其根源就在于對自由裁量權的濫用，在實踐中具體表現形式為：一是不正確的目的。氣象主管機構及其工作人員出于個人目的或小團體利益考慮，濫用行政處罰權；二是不相關的考慮。考慮不應考慮的因素或不考慮應該考慮的因素而行使自由裁量權的行為；三是違反客觀性（排除主觀性）。氣象主管機構及其工作人員在行使自由裁量權時參與了不正當的主觀因素；四是顯失公正。具體行政處罰對相對人的權利義務所發生的影響明顯不公平；五是違反法定程序。氣象主管機構在行使自由裁量權作出處罰決定時，不按法定程序進行。

3 氣象行政權擴張的控制

隨著行政權的擴張，現代行政權的控制機制有了新的變化，而不象傳統那樣僅僅采用制衡原理，這種變化突出表現在社會控權與行政權自控機制的興起以及對程序控權機制的日益重視等方面。氣象行政權是國家行政權的極小一部分，也同樣受到國家立法權的控制和行政權的自我控制。氣象行政權擴張的控制有如下幾種方法：

3.1 氣象行政權的自我控制

中國氣象局是由國務院設立的直屬事業單位，屬于垂直領導的體制單位，也是典型的上下級領導、命令和服從關系的單位，上級可以隨時糾正下級的違法和不當行為。從提高氣象行政效率和維護氣象良好形象的角度來考慮，各級氣象主管機構有必要加強自身的監督控制機制的作用。這種控制不僅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能滿足隨時保護公民權利的作用以及既不影響行政效率又減少行政違法的良好愿望。氣象行政權自我控制形式主要是：（１）行政復議制度。《氣象行政復議辦法》的制定，確定了上級氣象主管機構對下級氣象主管機構行政復議的權力，它能保證行政相對人對于下級氣象主管機構作出的行政行為不服時及時向上級氣象主管機構提出復議的權利，從而保證上級氣象主管機關及時對下級氣象主管機構的行政行為進行審查的權利。（2）信訪制度。國務院于1995年10月頒布、1996年1月實施的《信訪條例》，使長期以來一直存在于行政活動之中的信訪成為一項較為完善的內部監督制度。行政相對人可以依該條例的規定，采用書信、電話、走訪等形式向與信訪事項有關的氣象主管機關或其上級主管機關反映情況、提出意見、建議和要求，有關的氣象主管機關應當依法處理。（3）申訴和控告制度。憲法明確規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，有關國家機關必須查清事實、負責處理（第41條）”。當行政相對人受到行政權力的傷害時，可以向其上級氣象主管機關申訴、控告以尋求救濟，上級氣象主管機關應當及時糾正違法、解決問題。（４）專門機關監察制度。如氣象部門設立各級紀檢組的監察、各級審計監察等。

3.2 氣象行政立法權的控制

立法控制即立法機關通過制定法律來規定行政權力的范圍和運行程序，以防止行政權力的濫用、逾越和無序運行。氣象立法權的控制主要是通過人大、國務院等立法機關來控制氣象的立法權，因為任何的氣象法規或氣象部門規章的制定及修改都要通過全國人大、國務院等專門審查機關來審查所制定的氣象部門規章。它主要通過制定氣象部門規章時的控制和在立法后對氣象規章的跟蹤監督控制。一旦氣象部門的規章與憲法、法律相抵觸，人大、國務院等立法機關有權予以撤銷，從而達到控制行政權力的目的。

3.3 氣象行政司法權的控制

我國的司法審查制度正式確立于1989年，由《中華人民共和國行政訴訟法》加以規范。司法審查制度不僅在保護公民合法權益、促使行政權力的合法運行方面起了巨大的作用，而且改變了國人傳統的法律意識，促進了人們法治觀念的形成。因此，各級氣象主管機構作出的氣象行政行為如引起行政相對人的不服，行政相對人即可通過法院以行政訴訟方式來審查行政行為是否合法，從而作出公正的判斷；另外，如前所述，上級氣象主管機構可以依據《氣象行政復議辦法》（中國氣象局令第２號）對下級氣象主管機構的行政行為進行合法性和合理性的審查，從而達到對氣象主管機構行政司法權的控制。

4 結語

氣象行政權是國家行政權的一種，隨著國家行政權的擴張，氣象行政權也相應地得到了擴張，擴張的形式表現在行政權、行政立法權和行政司法權的擴張，對氣象行政權的控制也集中地對氣象行政權、行政立法權和行政司法權的控制。

參考文獻

［1］@李建勇.法學概論［M］.上海：復旦大學出版社，2003.